三峡大餐的分食与较量

程必忠

一场围绕三峡大坝延伸产业链的利益分配争夺战正在宜昌激烈上演。

中央企业、地方企业、地方政府、民营资本等多个利益主体都在用自己的方式明争暗较、由此引发的争吵、对峙、商业打压等事件此起彼伏。

而争斗的核心，是坝区旅游业和翻坝运输业。

三峡旅游的蛋糕有多大

2003年以来，三峡坝区旅游游客接待人数以30%以上的速度快速增长，逐渐成为长江三峡旅游的核心景区。有三组不同的数据可以看出未来三峡大坝区域旅游市场的前景。

早在三峡工程建设之初，三峡总公司就委托清华大学对三峡坝区的旅游开发进行了可行性研究。埃及的阿斯旺、巴西伊泰普大坝的旅游收入占主体业务的26%左右，同为世界顶尖级水利工程，对比估算，三峡大坝的旅游发展，收入潜力最终每年可以接近60亿元。三峡总公司实业总公司的负责人曾对外表示，三峡旅游工程完工后，初期每年的旅游收入有望达到30亿元。

另据行业测算，三峡大坝旅游区每直接收入1元，民航、铁路、公路可增加收入20元，相关行业消费至少可达4.3元。旅游收入每增加1元，可带动第三产业相应增加10.7元。三峡坝区每年过百万的游客为宜昌市贡献约11%的GDP份额。为此，宜昌市制定的十一五发展规划中，到2010年宜昌市接待国内外游客超过1200万人次，旅游总收入达到100亿元。

第三组数据则是，宜昌市一学术机构研究预测，三峡工程建成后的初期，每年去三峡的游客将达到1300万人次，旅游总收入有望达到200亿，人均在三峡的消费超过1500元。

面对巨大商机，拥有先天优势的三峡总公司自然不愿放弃。早在2000年前后，三峡总公司高层便向外界宣布，三峡工程不仅仅是水利工程，还将建成世界级的旅游主题公园。而三峡总公司旗下的长江三峡旅游发展有限责任公司（以下简称长发展公司）总经理陈孟炯则表示，到2010年，该公司的旅游收入将超过10亿元。

长发展公司于2003年3月正式成立，注册资本为1.5亿元，其业务几乎囊括了旅游业的全部：一家国际旅行社、一个国家4A级风景区、三家星级酒店、一座旅游码头和一支旅游车队。三峡总公司的全资子公司——长江三峡投资发展有限责任公司和华侨城控股股份有限公司平分了长发展公司70％的股权。三峡总公司的子公司宜昌市三峡工程多能公司持有股权28％，宜昌市政府所属的宜昌市投资公司则持有其余2％的股权。

宜昌市一名官方人士认为：“三峡总公司和华侨城集团都是国资委管辖的中央企业，这种股权结构一方面对三峡大坝安全有所保障，另一方面可以让三峡总公司的利益最大化，引进华侨城集团，除了大坝安全因素外，另一个重要原因就是要引进华侨城集团旅游＋地产的发展模式。让地方政府参股，一方面是照顾地方情绪，另一方面是很多地方还需要地方政府帮忙，比如后来的价格调整等。可以预见，几年下来，将成为三峡总公司主营电力业务后最大的优质辅业资产。”

长发展公司成立后，2003年三峡大坝的参观门票从32元涨到68元，2006年再次涨至105元。而这年前往参观三峡大坝的游客人数达到130万人次，仅此门票收入就超过1亿元。

虎口夺食大坝蛋糕

由于三峡大坝地处低凹，大坝两边均可以远观大坝，一些企业和民间资本也纷纷投资观坝景点，分享大坝的利益。

位于长江南岸秭归县境内的招商项目——黄牛岩生态旅游区，距三峡大坝下游1公里，区内建成了以三峡坝区最高峰黄牛岩为代表的三峡极顶和九龙湾观坝两个风景区，总投资1亿多元，其中九龙湾观看三峡大坝视线清晰、视角全面，能将高峡、平湖、大坝一览无余，被游人称之为坝区的“天上人间”。据投资方宜昌环坝旅游集团负责人称，连同道路在一起，九龙湾景区的投资超过4000万元。

同样处于三峡大坝南岸的中堡岛村，是坝区移民第一村。2006年3月8日，中堡岛村谭谊等16名村民自筹资金380万元，租赁中堡村30亩荒地进行旅游开发，建成了中堡岛生态文化广场等一系列景观项目。沿文化广场台阶而上，即可近距离观望整个三峡大坝，据称门票60元。

在三峡大坝北岸船闸外侧约300米处，由夷陵区太平溪镇招商引资建设的三峡风情园在2003年8月建成，项目总投资3000多万元，包括长江水族世界、三国文化表演场和百鸟园，在这里，也可以观看三峡大坝，门票也是60元。

对于志在将旅游业做大做强的三峡总公司来说，三峡风情园、九龙湾风景园、中堡岛文化广场分享三峡大坝收益的举动无异于虎口夺食。

事实上，目前这些投资商已经尝到了冒险的代价。围绕三峡大坝周边而建的这三个观景点，中堡岛文化广场离大坝最近，也是“威胁”大坝经营利益的关键点。2006年“五一”黄金周前夕，该文化广场因没有景点规划和用地手续被宜昌市有关部门紧急叫停，此后，长发展公司以430万元的价格买下了中堡岛项目。

三峡风情园和九龙湾景区面临的困境是必须获得三峡专用公路的通行证才可以前往。为保证三峡工程的建设，三峡专用公路从1997年7月1日起开始封闭运行。宜昌市夷陵区政府办公室一名官员称，从目前获得的情况看，三峡总公司将在2008年三峡工程建设全部完工后把三峡专用公路移交地方使用，但在这之前都将封闭运行，对所有进入坝、库区的各类旅游车辆按照每人105元的标准收取门票后由长发展公司发给通行证，获得通行证的旅行社还必须经过许可后方可前往三峡风情园或者九龙湾风景区。

宜昌环坝旅游集团负责人说：“三峡专用公路的凭证通行，对景区经营的影响相当大。”

而三峡风情园受到通行证和自身景点经营档次不高、规模小和旅游淡季等多种因素的影响，更是濒临破产的边缘。2006年11月25日前后，该景区部分员工背着稻草住到长发展公司办公所在地宜昌市东山酒店一楼进行了5天静坐。2006年12月8日上午，宜昌市旅游局组织夷陵区委、区政府、区旅游局、长发展公司、公安局、三峡风情园等单位就三峡风情园的问题进行了磋商。

“反三峡垄断联盟”

在政策许可的范围内，不仅仅是夷陵区政府在帮助自己辖区内的旅游经营企业，面对共同的生存困境和客观条件制约，在2007年1月中旬，秭归县委书记也在与长发展公司领导聚谈时说：“希望长发展公司也照顾一下秭归县的民营酒店，带点客人过去，也让他们有点饭吃。”

对这些景点遭遇的经营困境，宜昌市旅游行业的人士认为，这是长发展公司利用自身优势对同行打压、对大坝资源垄断经营的结果。2006年11月，由宜昌市的一些旅行社、景点、游船公司等联合组建了一个 “反三峡垄断联盟”的民间组织，要求三峡总公司开放三峡专用公路、反对三峡大坝收费、反对三峡总公司经营旅游。

宜昌市旅游业内人士说：“既然不让我建参观点收费，那么三峡大坝也是全国人民的钱投资建成的，你也不要收费。”而对这一说法，长发展公司有人回应：“你在经营的时候怎么不说取消三峡大坝收费，政府不让你做了或者你自己经营不下去就嚷着要取消收费，这不是吃不到葡萄说葡萄酸的心态吗？”

在这种反对声中，宜昌旅游行业相当部分人士认为，三峡总公司不应该享有三峡大坝核心区域的旅游业务经营权。2004年11月30日，中央国资委向社会公布了首批49家中央企业的主业，明确三峡总公司的主业为“水利工程建设与管理，电力生产，相关专业技术服务”。而三峡总公司通过自己主办的媒体《三峡工程报》对外宣称“国资委界定三峡总公司的主营业务包括水电资源开发、电力生产和旅游开发”。

对这种争论，宜昌市官方一人士这样表示：宜昌人民为三峡工程是做了很大贡献的，三峡专用公路早日移交地方并向社会开放，这是对库区移民经济发展的重大支持。将大坝区域等旅游资源交给地方来经营，并让更多的民众享受三峡大坝建设的收益成果，这也是地方政府曾经极力想促成的事情。但这不是我们这一级政府通过争取就能成功的，即便湖北省政府出面也不可能，三峡总公司相当于一个正部级单位，涉及与三峡工程方面相关的事情最终要中央才能定，难度非常大。从另一个方面来讲，如果将旅游资源移交地方，三峡大坝的安全保证谁来负责，这不只是一个简单的安全问题，更是一个政治命题。

翻坝运输业之争

三峡大坝延伸的旅游业将中央企业与地方企业、地方民众带进了利益“分食”的漩涡争夺之中。如果说在这一利益格局“争夺”中，坝区两岸的宜昌市夷陵区和秭归县还能求同存异，帮助辖区内的旅游经营企业寻求长发展公司或者其他一些部门给予帮助的话，那么在由三峡大坝延伸的滚装翻坝运输产业以及由此带来的大规模基础设施投资上，大坝两岸的地方政府则面对面较劲，都希望相关的产业能在自己的辖区内。

关于翻坝运输业的争夺源于1998年，由于三峡大坝施工建设，航道运力下降，许多货物抵达三峡大坝后，只能翻坝运输至下游后再上水，由此带动了坝区的翻坝运输业、滚装船业务和码头建设。当时在国务院三建委支持下，三峡总公司牵头与交通部长江航务管理局等9个成员单位组建了三峡工程翻坝转运协调领导小组，在宜昌港和秭归茅坪港进行了历时7年的翻坝转运。

宜昌港航交通部门统计显示：川江航道上滚装船在2000年只有3艘，而到2005年已形成近100艘的庞大规模，滚装船运输企业已发展到20家，滚装运输车辆台数从2000年的6.23万台发展到2004年的31.7万台。营运收入也每年都以一亿多的幅度增长，带动了造船业、服务业及相关产业的发展，形成年产值10亿元的产业链。

2003年6月16日，三峡船闸进入为期一年的试用通航期，本以为可以退出历史舞台的应急翻坝转运，却在2004年6月30日，因一些重载滚装车被发现夹带有危险物品而不允许通过三峡船闸，而是采取“水—陆—水”的方式翻坝。三峡航运的长期翻坝转运从此开始。目前，通过三峡的汽车滚装运输已全部采用翻坝方式。随着重庆、四川、贵州等地从川江航道出港货物的增加，到2020年，三峡大坝的滚装翻坝运输市场将达到数十亿元。

正是在这样的背景下，翻坝的选址及配套的码头、道路等工程建设，引发了三峡大坝南北两岸的争夺战。南岸是秭归县，北岸是宜昌市夷陵区。

在有了翻坝运输后，宜昌市政府通过勘探两岸水域、陆地交通后确定了两岸的港口淹没复建及其翻坝方案：南岸以客为主，以货为辅；北岸以货为主，以客为辅的港口码头建设思路。在南岸，先后兴建了秭归茅坪客运港和银杏沱滚装船码头，在北岸也相继复建了太平溪客运港和兴建了靖江溪滚装船码头。

当翻坝运输将作为长期形态保持下去后，南北双方认为这是一个发展库区客运和滚装船运输业的大好时机。秭归县提出了“北线通航，南线翻坝，水陆并举、双向运行”的翻坝转运新思路。该思路以三峡船闸上游引航道（北岸）存在重大安全隐患为切入点，基本否定了北岸的客运、货运码头建设的可行性。

针对秭归县的方案，夷陵区作出反应，认为秭归县的翻坝方案缺乏畅通东、西部物资交流的全局观念，旨在“通吃”三峡坝区所有翻坝运转的滚装船运输业务和客运业务。随着西部经济发展，往返东西部的物资量将不断增大，秭归县将无法承担此重任，按照宜昌市的规定，南岸是客运应急翻坝的主要区域，且翻坝用的狮码头无法双向作业。

2005年上半年，长江航务管理局汇同相关部门提出了新的翻坝方案：“南北分流、水陆联运、快捷经济、近远兼顾。”该方案建议，客运翻坝可沿用原应急翻坝路线。对滚装车翻坝路线，建议在北岸新建公路实施“水—陆”翻坝，同时争取远期协调开放三峡专用道路或利用规划中的沪蓉高速公路。建议在南岸建设以秭归县为起点，以宜昌长江公路大桥为终点的高等级公路，以实现“南北分流、水陆直达”的长期翻坝格局。

为争夺翻坝带来的巨大商机，此后秭归县和夷陵区分别拿出了各自的方案，即各新辟一条通道连接路网。根据该方案估算，南岸要新建一条61.6公里的道路连接宜昌长江公路大桥，进入宜黄高速公路，如按国家一级公路的标准建设，静态投资就需要36.81亿元。在北岸新开辟一条34.5公里的道路连接沪蓉高速公路，如按国家一级公路建设也需投资（静态）20.62亿元。该方案对破解三峡通航瓶颈并能避开三峡专用公路的不便。

方案上报后，最终秭归县的方案在2006年通过了审批。在获悉这一信息后，夷陵区一职能部门紧急向上提交了一份报告，认为秭归县的高速公路通车后，夷陵区将无法参与翻坝运输，这将对夷陵区形成伤害，并影响社会的安定团结。对这一说法，宜昌市一官员称，最终通过秭归县的方案，一方面是解决秭归县的发展问题，因为秭归县的经济发展条件无法跟夷陵区相比，一方面是处于三峡大坝战略安全和宜昌未来城市发展的需要考虑，南岸高速公路建成后，可以与北岸的三峡专用公路形成呼应，处于安全考虑也应如此。而且这条高速公路建成通车还需要几年的时间，那时三峡专用公路应该已经移交给了地方。

“要是到时三峡专用公路还是没有交给地方，那北岸的发展就比较麻烦，三峡总公司为了保护三峡大坝旅游资源的利益，不完全对外开放专用公路的可能性依然存在。”夷陵区一官员不无担心。

利益分配与体制之变

不管是三峡大坝旅游资源的争夺还是南北两岸的翻坝之争，由三峡大坝引出的两大产业其背后都是利益分配之争。

在这场利益分配中该如何平衡各方利益？宜昌市一旅业集团的负责人说，以大坝旅游资源为例，必须整合资源。在三峡大坝旅游资源中，长发展公司拥有先天的垄断性资源和条件，而长发展公司的对面则是宜昌地方的一些小旅行社和一些单独的景点景区，力量比较分散而且不团结，长发展公司很容易对这些单兵作战的个体分而治之，在以三峡大坝为核心的坝区旅游发展规划出来之前，整合是唯一的一条路。

那么以谁为主体来整合？接受记者采访的官员大部分赞成由长发展公司来挑起重担，但是这种整合要充分考虑地方的利益所在。

为了三峡工程建设，大坝南北两岸地区都付出了沉重代价。紧邻大坝北岸的夷陵区太平溪镇、三斗平镇、乐天溪镇的经济实力不断下降，2005年三镇的财政收入仅占全区的2.2％，农民人均收入增长缓慢，增速低于全区平均水平，持续增收难度较大，尤其是移民收入降低，生活水平下降。同时，坝库区基础设施建设和社会事业发展相对滞后，因灾返贫现象不断出现。

夷陵区一名官员称：“相对于付出，我们获得的回报甚少，每年能分得三峡电站的税收几百万，而两岸用于三峡工程还建土地的复垦费用就高达2亿元。在三峡工程的主业上我们不期望分配多少，但是，三峡工程的辅业是不是应该更多考虑地方，让地方政府和民众以及企业分享建设的成果，我想这是应该的。”

这种想法要得到实现，并非宜昌、或者湖北省单方面即可实现，最终还需三峡总公司、国务院三峡办、国务院三建委或者直到总理才能拍板。为此，随着三峡工程的全面竣工，宜昌一些官员和学者开始提出，在整合资源、确定利益格局分配的同时，要推进和理顺坝区的体制改革。

目前三峡大坝区域的管理，主要是由三峡总公司的坝管部、宜昌市坝区工作委员会、夷陵区三峡办、秭归县三峡办以及交通部三峡通航局等组成。对于会商的许多事情，最终需要层层上报才能确定。如大坝区域的旅游规划，最终还要通过三建委和国家旅游局会商才能敲定。

宜昌市一官员称，如将夷陵区和秭归县合并成立为一个新区，并把现在分散在各个部门和单位的权力统一集中到新区，并由新区统一对坝区实行管理，那么利益的协调就容易得多，时下南北利益之争问题也可以得到解决，同时也可以为争取三峡专用公路早日向社会开放创造条件。

（感谢桂慧樵先生对本文采访提供的帮助）