十年筹备，“爱眼”无门

姚　遥

2006年12月27日，备受关注的爱眼协会筹办人之一董坚诉中华人民共和国卫生部不履行法定职责一案宣判，北京市第一中级人民法院驳回董坚的诉讼请求。

对于这样的一个判决结果，董坚的代理人夏霖律师表示，本案是一个赢不起而输得起的案件。而董坚本人，则在判决下达后提出了上诉。对于上诉的结果，当事人和律师都不甚乐观，但是作为中国公民自由结社第一案，他们始终希望在法律的道路上能够走得更远一些。

这起案件的起源并不复杂，2000年初，董坚和眼科权威专家等164人发起筹备“中国爱眼协会”，协会将改变国人视力保护不力现状作为自己的主旨。按照《社会团体登记管理条例》，成立“爱眼协会”首先要征得业务主管单位即卫生部的同意。但是，就在第一步申请上，一直到走上法院还未有定论。

对于从1996年就开始正式筹备爱眼协会的人士之一董坚而言，这一路走来，一晃已经是10年过去了，而爱眼协会的正式成立，似乎还遥遥无期。

爱眼梦：从爱眼日到爱眼协会

董坚不是一名眼科方面的专家，只是偶然从《大众医学》杂志上读到一篇题为《抢救1000万儿童的眼睛》的文章后，开始积极搜集相关资料。董坚与天津医学院附属医院眼科教授王延华、军事医学科学院研究员徐广第、天津医学院流行病学研究室教授耿贯一四人一起，于1992年9月25日以《建立全国爱眼日倡议书》拉开了全国爱眼活动的帷幕。

1990年代前后，中国公众近视率大幅度增加，用眼科学和保护眼睛的知识未能得到普及，而各种打着高科技旗号的医疗产品充斥着市场。在这样的状况下，董坚在1991年时萌发了两个在公众中普及用眼知识的想法，其一是推动爱眼日，目的在于号召社会各界人士，以各种形式宣传眼睛的保健知识，开展爱眼活动，树立爱眼意识，积极开展眼病的社会性防治工作；其二是成立一个爱眼协会，作为一个群众性的推广眼保健的组织，建立眼科医生和普通群众之间的联系，方便眼病预防和眼保健知识的传播，调动社会各个群体的力量防治眼病。在萌发这两个想法后的第一时间，他就找到卫生部希望得到支持。董坚说，他当时得到的反馈是当头一瓢凉水，工作人员向他预言，两个想法一个都无法实现。

事在人为。自1992年董坚等人在天津地区首先推动爱眼日活动后，爱眼日的活动日渐红火，随后京津沪等大城市先后举办爱眼日活动，认同爱眼日的人士逐渐增多，影响力也越来越大。爱眼日在1995底年引起了卫生部等中央有关部门的重视，1996年，国家12个部委联合下发文件，确定了6月6日为爱眼日，并确定当年为“首届全国爱眼日”。

这一时期的统计数据表示，近视眼小学生患病率为27.7%，初中生55.22%，高中生70.34%，大学生76.74%。我国人口占世界人口的 22 %，而近视眼患者却占世界总数的 33 %，其中2000万近视患者是容易发生并发症导致失明的恶性深度近视。

无论如何，董坚的第一个梦想终于实现了，于是他开始积极筹划实现第二个梦想——成立爱眼协会，为此他广泛联络眼科方面的专业人士，并探讨成立协会的可能。

基于爱眼日活动的成功，使得董坚拥有了良好的品牌信誉，再加上各位眼科专家对于完善中国目前奇缺的眼睛保护工作的共同心愿，很快爱眼协会的想法就得到了很多人的认同，并且有相当多的专业人士鼎力支持。爱眼协会的梦，似乎就在眼前了。

注册：从“熟人路线”到依法申请

2000年，包括中华眼科学会主委、协和眼科主任赵家良，同仁副院长、北京眼研所所长徐亮，北京大学人民医院眼科主任黎晓新等眼科学领域的顶尖专家在内的100多位眼科人士都愿意为眼睛保护事业而成为发起人。顺理成章的，爱眼协会进入了注册阶段。

根据《社团登记管理条例》第九条规定，“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”根据法规要求，爱眼协会发起人向卫生部提出了关于成立爱眼协会的申请。

对于申请初期所作的工作，董坚自嘲为“暗箱操作”。中国的事情应该怎么办，半百之年的董坚不会不明白，成功注册一个民间机构的程序，他总结为9个字“找熟人、找部长、表忠心”。因此从一开始，他们将精力大量放在了执行“9字方针”上。毕竟都是卫生领域的名人，这些事情做起来并不难，熟人找到了，领导见到了，将协会的宗旨也阐述给了领导，这样一个由眼科专业人士发起、完全为公众的眼球卫生着想的民间组织，很快就得到了认可。据悉，当时的各种努力，最终得到了时任卫生部领导的支持。

虽然董坚描述得很轻松，可是并不代表这一阶段的工作很轻松。在他记录的“董坚为获准筹备‘中国爱眼协会与卫生部交往大事记”中，摘录的寥寥数语背后，不难看到为了注册一个民间组织而奔波的艰辛：

2000年2月16日，给时任卫生部部长的张文康寄去：《 成立“中国爱眼协会（暂名）的建议书 》，随寄的《爱眼》报亦刊有此建议书。

2001年7月29日上午10：50，单藕琦（原）处长给董坚电话：“速写一报告来，可以批（准），肯定批（准）”。7月31日上午，董坚随单藕琦（原）处长见负责社会团体工作的人事司主管工作人员卢渊先生，卢：“所递的报告原件上要有五六个人的签字，找北京的方便。”

2002年1月16日，将报告交卫生部人事司卢渊先生：需要再交有办公场所、启动资金的证明，拟任负责人的情况。卢改报告的标题。 单藕琦（原）处长：建议再走一下全国人大的渠道。

2003年4月14日,按卫生部人事司卢渊先生要求送交申请书，按要求再附：拟任主要负责人情况（各自单位盖章）、办公用房产权和启动资金证明、章程草案。8月27日，再交带有附件、发起人名单（本人签名复印、含董坚的）的申请书。10月10 日，请求卫生部人事司宋俊处长、（接替卢渊先生的）高芳女士：或可或不可，均请给个书面答复！甚至仅几个字 “正在研究”白条儿，有签名就行，可以仅写：“收到报告”；可以仅写：“正在研究”；可以仅写：“没必要、不同意”；也可以写：…… 否则确实不好向众多发起人交待。拒绝。12月23日下午，卫生部人事司宋处长来电：“我们推荐卫生部一即将退休的（副司级）张家喜同志帮助再重新写一下报告。”

在所谓的“暗箱操作”中，他们曾经离正式注册只有一步之遥。但是当突然袭来的非典导致了人事变更之后，前功尽弃，爱眼协会的注册工作还需要从头再来一次三部曲。

而此时董坚的想法已经发生了变化。

在爱眼协会的注册过程遭遇重重阻力的同时，对于爱眼协会高度关注的热心人们是三番五次的与董坚电话联系，不断为了协会的筹建捐钱捐物。“50多岁的人了，我就是想在力所能及的范围内做点好事，为什么这么艰难！”董坚感慨到。

董坚怀疑过注册的艰难是“社团恐惧症”在作怪，也怀疑过这不过是权力的傲慢，假想如果他能够认识更大的官员，那么马上就能够注册成了。但最终，他放弃了再次通过“暗箱操作”来完成机构的注册，而是实实在在地根据法律的要求，继续在部门间奔走。

公民结社第一案

在几年的时间里，爱眼协会的筹办人8次递交了3个版本的《请求筹备中国爱眼协会的筹备申请书》，给国家领导人和信访部门也递交了材料，在爱眼协会负责人人选上也与卫生部进行了沟通，通过全国人大代表与全国政协委员分别递交了议案。

董坚的大事记不断变长，却停止在2005年2月3日，这天董坚以个人名义向北京市第一中级人民法院递交诉讼状，状告卫生部行政不作为。

为了能够顺利立案，董坚在立案时递交了一大堆与案件无关的个人材料，有极其详尽的家庭情况、政治身份、经济情况的说明。漫长的立案后，终于能够进入法律程序。

在诉讼中，董坚的理由是中华人民共和国卫生部不履行法定职责。自2000年2月16日第一次申请开始，他先后8次按照卫生部要求递交了3个版本的申请报告，申请成立“中国爱眼协会”。董坚认为他的请求符合相关条例和办法，但卫生部始终没有给予正式答复，这是行政不作为。“不管批准与否，我需要得到书面答复。”他说。

对于董坚的说法，卫生部认为责任在于董坚提交的材料不合要求，每次发回要求补充材料后始终未能提交符合要求的材料，同时也不是没有答复过协会成立的申请，而是将答复结果口头告诉了“中国爱眼协会”其中一名发起人。

代理律师夏霖则认为，从各种资料来看，应当依照《行政许可法》的有关程序规定，来处理董坚等人所提出的协会成立申请，卫生部门应当通过书面的形式答复申请人的要求。

而法院最后的判决，则是采纳了卫生部的意见，董坚所起诉的理由不成立，驳回董坚的起诉。判决使得董坚起诉的初衷亦告落空，还是未能拿到卫生部对于他申请成立协会的书面答复文件。

代理律师认为这样的判决结果，卫生部依然不需要书面批复申请人的申请，使原告丧失了诉讼的权利。因为现在的官司还是在程序上作文章，如果进入了实体的时候，就可以讨论卫生部答复是否同意成立爱眼协会的理由。而行政部门不存在书面批复的话，当事人继续诉讼的权利都没有了。

在案件诉讼过程中的另一个细节是，董坚于2006年10月又一次向卫生部提出了成立爱眼协会的申请。据董坚表示，法定的回复期限早已过去，至今还是未能收到卫生部的书面回复意见。

注册难，难于上青天

爱眼日从提出创意到在全国范围内成功推广只用了5年时间，而一个小小的爱眼协会，凝聚了更多的专业人士和热心人士，经过5年的孕育，5年的奔波，至今依然只是空中楼阁。清华大学NGO研究所的结论或许能让发起人略感安慰：即便政府部门一直没有高抬贵手，但是民间组织登记注册管理方面的法规，在3到5年内可能会有全新的面貌出现，届时爱眼协会或许能够注册成功。

注册似乎是所有民间组织的难题，以最为活跃的环保组织为例，2005年2768家各类环保组织中，民间自发组成的环保组织占7.3％，而环保组织在各级民政部门正式注册登记率仅为23.3％。大多数民间组织只能采取工商注册的办法。

当记者问及这个问题时，董坚表示，发起人也曾考虑过商业注册，这的确更为便利，但会大大降低机构的可信度。如果以公司的身份为公众提供眼睛保护方面的信息，公信力自然会受影响。更重要的原因在于，发起人的态度是事成一笑人去也，机构注册成功是为了保证事业的延续，至于人的去留就完全不重要了。如果是工商注册，那么机构注册成功之后，人可能无法轻易走开。因此，权衡再三，他们还是决定继续走注册民间机构的路。

而民间机构的麻烦也远非仅此而已，董坚提起诉讼之初，发起人和一些热心的医生也要一起参与诉讼，但是董坚考虑到起诉的对象是卫生部门，为了避免对他们的职业生涯带来麻烦，回绝了不少同仁要求参与诉讼的要求。而就在2005年他正式起诉卫生部之后，很多老专家对他的安全一直非常担忧，定期与他保持联系。如果有一段时间没有接到董坚的电话，这些专家就会觉得是不是他出事情了。也有好朋友善意的劝他买份人寿保险。就这样一个申请成立爱眼协会的梦想，让董坚多了几分抬棺请荐的悲壮感与滑稽感。

回顾为了发起协会的10年努力，董坚感叹当初虽然已经有了思想准备，不过没想到思想准备还是不够充分，注册之路竟会如此漫长曲折。

在代理律师眼中，爱眼协会的案例是中国宪政与法治建设中关乎公民结社自由的重大意义的事件，同时也体现了公民申请筹备社团的权利可以通过行政诉讼进行保障。就爱眼协会而言，胜诉固然重要，但是在社团登记制度不变的情况下，本案例以及以后可能发生的其他类似案例，或许依然是赢不起而输得起的案例。