执政党反腐败，走过相持阶段

杨　军

中国的特殊国情决定了，没有执政党对干部人事制度的一系列改革，反腐败工作就难以在2007年走出相持阶段。

实行社会主义市场经济体制15年，腐败分子前腐后继，腐败方式层出不穷。近年，省部级高官落马已不新鲜，来自中纪委的数字表明，仅去年一年，就有7名省部级官员被移送司法机关，涉及检察、统计、药监等众多领域。如此多的高官受到惩处，是世界上其它国家所不多见的，反腐败对执政党是一场严峻的“生死存亡”的斗争，所以执政党毫不手软。

腐败的发展形势和中国经济的发展密不可分，随着原有社会经济结构的解构和社会利益格局的调整，腐败现象开始蔓延。根据国际透明组织发布的清廉指数(CPI)，1988～1992年是4.73，1993～1996年为2.43，其中1995年中国的CPI指数仅为2.16，在41个上榜国家中排名40，2.5以下为“极度腐败”区。

1997年以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，一切调整逐渐步人正轨。腐败问题开始引起执政党重视，决策层作出了一系列深化改革、加大反腐败治本力度的制度性决策，反腐败和腐败势力的斗争刀光剑影，反腐力度逐渐加大。可以说，从1997年开始，反腐败斗争进入战略相持阶段，这一阶段腐败蔓延的势头得到了一定的遏制，CPI的得分基本达到3.4分以上。根据北京大学廉政建设研究中心的研究，从1988年到2002年，无论是检察机关处理的县处级以上干部数据走势，还是处理大案要案的绝对数量趋势，1997年都是最高的年份。

伴随着中国经济发展从逐步摆脱计划经济时期到建立健全市场经济时期再到建成成熟市场经济时期，中国的腐败发展态势可以用一条“U”形状曲线来表示，建立健全市场经济时期是倒“U”字型的顶峰，目前虽然腐败势头得到遏制，但因为中国还没有成为完全的市场经济国家，依旧处于比较腐败阶段，即处于腐败的高发期和多发期。在2006年的清廉指数排行榜上，中国大陆排第70名。由于体制机制制度还不完善，要在短期内根治腐败问题是不可能的。

统计数字表明，2003年以来，每年查处的违反党纪和政纪的案件在总量上是逐年下降的。2006年，各级纪检监察机关查处的严重违纪并且受到司法机关处理的案件同比下降了10.9％。2006年以“反地产腐败风暴”为龙头的反腐败行动声势浩大，将中国的反腐败斗争推到了一个全新的高度。反腐力度逐年加大。2007年是反腐败关键的一年，有分析人士认为，在这一年，反腐败将走过战略相持阶段。到现在为止，2007年的反腐力度不负众望。

腐败的集团化

1992年以来的15年间，从总的查处数量上看，中国的腐败态势由弱转强又减弱，这也是世界各国腐败发展的一个普遍轨迹。但是，中国特色社会主义之路，因为前无古人，注定要走得更艰难。进入上世纪90年代后，中国的改革从改革之初的利益均沾阶段进入利益博弈阶段，改革的每一步推进，都会触动不同利益集团的既得利益，随着渐进式改革的推进，各种体制性矛盾充分暴露，不同利益集团之间博弈的后果之一，便是使腐败升级，集团腐败出现。作为利益共同体，一个利益集团往往共同进退，2001年以后，中国的反腐败由一人出事的“单案”扩大为一揪一串的“窝案”。

前述的北京大学廉政研究中心的研究也发现，到2001年，历年处理大案要案的相对比重达到最高值。

腐败集团的出现，使中国官场出现一个怪现象，那就是边腐败边升迁。清华大学的《国情报告》曾登过一份关于改革开放以来公布的66起省部级干部腐败个案研究报告(截至2002年)，报告表明，省部级干部边腐败边提拔问题突出。报告指出，1992年前查处的16名腐败高官，没有一人在腐败的过程中职务得到提拔；1992年后查处的38起案件中，有22名腐败高官在腐败过程中升了官，占579％。

腐败集团的出现也使腐败量级迅速飙升。2003年以来，全国百万元以上的贪污贿赂犯罪案件在逐年上升，千万以上的案件也时有发生。权力资本腐败成为各地腐败的主要形式，权力垄断加市场垄断形成的黑箱操作非常严重，如国企改制中的腐败、大型建筑工程中的腐败和金融领域中的腐败等成为各省市共同的腐败形式。以“权力资本腐败”为主要腐败形式而形成的“腐败利益集团”，逐渐成为反腐败斗争的主要和现实危险。

2006年的上海社保基金腐败案，是一个很典型的案例。中国社会科学院社会学所研究员、反腐败研究专家邵道生对上海社保基金腐败案这样定义：这个案件无情揭示出地方上的腐败利益集团形成的腐败新模式，即不法奸商加神秘的关系资源加难以撼动的权力背景。陈良宇一路带病升迁的路线，为集团腐败做了注脚。

反腐重心前移

随着改革步入深水区，中国原有的反腐架构已经不尽适应现实发展的情况，钻制度漏洞成为越来越多腐败分子的选择，甚至利用制度的不健全给腐败行为披上合法的外衣。虽然腐败整体数量减少，但司法机关惩处腐败的压力却越来越大。

另一方面，据中纪委发布的数字，去年在受到党纪处分的人中，涉嫌犯罪移送司法机关依法处理的3530人，占受党纪处分人员的3.6％。而因妨碍社会管理秩序、失职渎职、违反廉洁自律规定和财经纪律而受到处分的党员干部为78980人，占受党纪处分人员的81.2％。后者没有触犯法律，但是在社会上造成的不良影响更大，更容易引发百姓的不满情绪，以至每查处一个贪官，坊间流传的却是没查处的贪官更多。虽然国际透明组织和中纪委的数字都表明中国的腐败程度有所减弱，但普通百姓感觉却不一样。中国亟需构建反腐工作新格局。

事实上，根据各国以往的经验，反腐败工作重心的变化带有规律性。在反腐败早期，各国往往把打击贪污犯罪作为工作的重心。随着大局的稳定，反腐败的工作重心从惩治腐败转移到教育和预防腐败方面。中国反腐败工作遵循同样的轨迹。早在执政党的十五大，就提出从源头治理腐败，实际上就是预防。2000年，执政党开始从重点惩治腐败到预防腐败的转变，只是开始走得很慢。

预防成为反腐败重要战略是在2005年，这一年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确提出：要惩防并举，注重预防。执政党提出：到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。这也是今后一个时期党风廉政和反腐败法规制度建设的总体目标。

2006年至2007年，执政党加快了预防腐败的步伐。2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话中强调，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。

9月13日，在经历了4年的研究论证之后，中国国家级预防腐败的专门机构——国家预

防腐败局正式挂牌成立，列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，由中央纪委副书记、监察部部长兼任。在当天举行的新闻发布会上，国家预防腐败局首任局长、身兼监察部部长的马馼女士强调，新成立的机构“要以加强对权力运行监督制约为重点，采取有效措施防止权力滥用”。这意味着，中国反腐败的思路在继续推进，反腐败端口正在前移。

改革开放的历史证明，腐败和改革在赛跑，不幸的是很多情况下，腐败跑到了改革前头。所以，在改革的几乎每一次周期里面，腐败现象也要经历一次高发—治理—下挫的历程。建立国家廉政体系的最终目标，就是使腐败行为变得“高风险”和“低回报”，执政党从注重事后惩治向注重事先预防为主转变，是中国反腐败斗争走向成熟的重要标志。

2005年出台的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《中国共产党党内监督条例(试行)》相呼应，构成了一个相对完整的反腐败理论框架，再加上政府采购法、行政许可法、《公务员法》的出台和刑法的修订等等，一系列法律法规的出台，力求实现，“从源头上预防腐败，从退路上切断腐败”，这表明反腐败已经进入制度化阶段。一部专门的《反腐败法》的出台，也已经有了初步的构想。

制度之轨

综观陈良宇、陈希同、成克杰、程维高等腐败高官和众多前腐后继的贪官，他们中很大一部分人的官场发迹，最早都是源于改革开放初期为推动领导干部队伍“知识化、专业化、年轻化”，有大学毕业文凭者“整体升官”的风潮。这种官场升迁中根据某项决策采取的一刀切一阵风似的方式，虽然能有效快速地推进干部队伍结构和素质向理想方向发展，但也存在明显的弊端。这种官场上的升迁模式，具有特定的历史背景，需要根本转变。

“廉政建设还是要靠法制，搞法制靠得住些。”邓小平如是说。随着反腐败的推进，执政党陆续推动了一系列有关干部人事的法律法规的出台。2003年底颁布实施的《中国共产党党内监督条例(试行)》，第一次将最高集体领导机构——中央政治局纳入了制度监督的范围，正是根据这个条例，原中央政治局委员、上海市委书记陈良宇才会“顺利”被查处。

执政党2002年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》，2006年出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个法规文件，都是“靠法制”的具体表现。比如关于任期的明确规定，就是要解决官员长期在一地任职，客观上造成利益群体盘根错节的弊病。换届推行的削弱一级党委书记办公会的决策权力，加强常委会集体决策，目的也是制约“一把手”(虽然加强常委会集体决策，如何解决书记影响常委的问题还是个未知数)。

新成立的国家预防腐政局虽然与公安或检查机关不一样，并不具有侦查权、限制人身自由等强制执行的权力，其作用的大小由此也引起了一定的疑虑。但官员财产申报的公开讨论说明，对官员的预防性“监控”力度在加大。八大禁令严惩权钱交易，建立巡视制度防止“带病提拔”，加强垂直管理“空降”纪委书记等等制度的建立也是如此。

中国的特殊国情决定了，没有执政党对干部人事制度的一系列改革，反腐败工作就难以在2007年走出相持阶段。

这和西方国家是不同的。回顾一下西方国家的反腐历程，以美国为例，美国腐败程度的逐步降低，主要得益于持续的政府改革运动，它由推动政府改革的社会运动和相应的政府改革努力共同组成。在美国腐败程度降低的过程中，土地改革运动、文官制度改革运动、进步主义运动和政府道德革新运动四次大的政府改革运动起到了关键性的作用。而在中国这场自上而下的改革中，当改革已经进入中央和地方矛盾明显、利益集团重重的攻坚阶段，政府改革运动的推进将变得越来越艰难。这也是党内民主再次重提，加强执政能力一再强调的原因之一。

西方国家的历史也表明，只要国家致力反腐，腐败高发期总会过去。已走上制度反腐轨道的中国，反腐败虽然困难重重，但前方曙光已现。