从基金会到第三部门，有多远？

杨　军

2007年1月10日，有媒体爆出，中国关心下一代健康体育基金会2005年度报表显示，只收到8208元捐赠款，但有企业称自己一家就捐助了10万元，基金会称10万元是与基金会合作的管理费，而非捐赠款，双方为此各执一词。而根据民政部网站上公开的基金会年度工作报告，年收捐赠款只有8000余元的该基金会2005年度有62万多元的“其他与业务活动有关的现金流入”，专家认为这明显不正常。公众对基金会的质疑再次高涨。

从1981年中国第一家基金会设立到现在，26年过去了，中国的基金会一直处在发展之中。2004年6月正式实施的《基金会管理条例》（以下简称《条例》）被认为具有很大突破，一些规定甚至被认为具有里程碑的意义。但基金会的规模与中国经济的发展并不成比例。

浓重的官方色彩

我国基金会在成立之初，从国外借用了这个名字，其实并非标准意义上的基金会。上世纪80年代，一些政府部门想做公益事业，但财政比较紧张，于是想到通过募捐获得资金。所以，当时中国的基金会大多脱胎于政府部委，比如中国青少年发展基金会是团中央办的，少年儿童基金会是全国妇联办的，中国扶贫基金会是农业部办的，“官办”色彩浓厚。直到1988年国务院颁布《基金会管理办法》，基金会还基本相当于公共筹款机构。

后来陆续成立的基金会，大部分也是源于政府为了拓宽资金来源或出于工作需要发起设立的。有的“官办”基金会设立的目的是专门完成某项政府工作，像是政府增多了一个部门。甚至基金会的设立则是为了解决某些政府部门人员的位置、职务、待遇问题。目前的一些基金会，负责人大多由退休后的政府官员担任，当然，其中不乏真想做事并颇有成就者，但也有一部分基金会的存在，是为了解决退而不休的官员“养老”问题，个别基金会甚至异化成了“干休所”。

这些高官虽然人已退，但势尚在。据相关人士介绍，一些基金会和企业之间实质上是变相的权钱交易，企业为基金会捐钱，基金会则利用关系为企业批下项目。目前，基金会与企业合作并收取管理费的现象非常多，这种合作往往打着公益的旗号，但实质上企业和基金会却各有所图。对企业来说，它看中的是基金会“中国”、“公益”的金字招牌和公益的名义，是为企业打软广告。对基金会来说，把募捐的工作包给企业，自己不但不用投入人力物力，反而可以向企业收取管理费用。这两类基金会已经不能归为非营利组织。

虽然理论上民政部民间组织管理局有权力管理基金会，但因为不少基金会的负责人是在部长、副部长的位子上退下来的，民间组织管理局只是一个局级机构。

《条例》把中国的基金会分为公募性基金会和非公募性基金会，很大程度上，私募基金会相当于国外独立的基金会，国外民间组织的评估机构很发达，社会监督机制完善，对基金会的低成本运作形成了有效的保障。但是，中国的情况不同，由于中国的基金会管理体制决定任何基金会都脱离不了“官方”即业务主管部门的领导，监管的职责仍然是政府主导，这造成了监管的漏洞。

虽然经过民政部的努力，基金会监管体制已初步建立，但是，除了近年刚刚开始强制执行的年度公示，公众依然缺少监督途径，基金会的运作处于半封闭和不透明状态。一些基金会出现财务管理混乱的问题，也为某些基金会工作人员挪用、私分捐赠收入提供了机会。据有关部门的摸底调查，许多基金会在基金运作和使用、内部决策、财务会计制度等方面不同程度地存在问题，有些还比较严重，有的基金会背离了章程订立的公益使命。

已有的规定在执行中也存在漏洞。《条例》第二十九条规定：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的 70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的 10%。” 但在民政部公示的基金会2005年度报表中，不止一家基金会的工资福利和行政办公支出超过了当年总支出的10%，有的甚至高达60%，而审计结果依然是“合格”。仔细查看，《条例》并没有对违反运作成本最高标准的行为设定法律责任，虽然确定了最基本的评价标准，但并没有建立更具体、细致的基金会评估体系。

而媒体曝光的中国关心下一代健康体育基金会的案例便是这种漏洞的一个具体表现。

规模难题

社会分配机制包括三个层次：第一次分配通过市场，按照竞争性原则进行，出现贫富差距；第二次分配通过政府，按照强制性原则，以税收和社会政策调节分配，缩小贫富差距；第三次分配通过社会，按照志愿性原则进行公益捐赠。正是通过“三次分配”使社会资源分配趋于公平。如果我们把财政拨款的政府作为“第一部门”，以营利为目的的企业作为“第二部门”，那么其它非营利组织就是“第三部门”。当经济发展到一定程度，我们会遭遇政府失灵和市场失灵，这时候，需要具备第三次分配功能的第三部门的壮大，基金会的作用举足轻重。

在中国市场经济日益发达、社会两极分化严重的今天，我们似乎还是看不清基金会通向社会再分配的道路。因为规模太小，基金会远没有起到应有的作用。2006年《民政事业发展统计公报》显示，截至2006年12月31日，中国仅仅有基金会1138个。据有关统计，我国接近一半的基金会资产规模在人民币1000万元以下，每年向社会提供的资助约在40亿元左右。在美国，基金会在2000年就已达到56600多家，资产总额达4860亿美元，每年向社会提供的资助达290亿美元。

2004年6月实施的《基金会管理条例》，很大程度上是对基金会的规范，希望弱化官方色彩，促进社会公益事业发展。但是，《条例》出台两年半以来，中国基金会的规模并没有像人们希望的那样迅速壮大。

公募性基金会的规模上不去，是税收政策问题，特别是捐赠抵税政策不能得到有效落实。减免税方面，美国规定，企业捐出善款，如数额超过应缴税收10%，应减免10%税款，如不到10%，可在税收里扣除已捐出的善款。中国这方面的规定却只有3%，而且在实际的操作过程中仍没有得到落实。目前实行的是特事特批的原则，企业只有向事先得到国家批准的少数基金会捐款才能得到减免税收的优惠。我们的《公益事业捐赠法》和相关税法均规定，公益捐赠可以享受免税政策。但据统计，全国民政系统一年内共收到个人捐赠17亿元，而个人退税率为零。

没有大量新的基金会成立，则是基金会整体规模上不去的根本原因。公募与私募基金会注册时800万与200万的高额度原始资本金前置条件也对基金会的发展形成了一种限制。

《条例》鼓励民间力量积极参与，也就是说，像美国那样由企业和个人出资成立的基金会，在中国获得了“准生证”。

美国的基金会中，独立的私人基金会约占85%，公司基金会约占5%，两项在数量和总资产上占90%以上，它们均属于我国意义上的“非公募基金会”一类；而面向公众筹款的社区基金会和运作型基金会的总数和资产加起来还不及10%。在美国，私人基金会占据着绝对领导地位，最大的基金会几乎都是私人基金会，有若干家资产超过百亿美元。改革开放以来，中国非公经济发展迅速，为国家创造了过半的GDP和近一半的财政收入，但是因为对官方色彩浓重的公募性基金会缺乏信任，很多企业不愿意捐钱，自己出资成立非公募性基金会，无疑是更好的途径。一些业内人士认为，非公募性基金会的大力发展，是中国第三部门蓬勃的希望。

2004年6月1日《条例》正式实施后，一些私人资本随即进入，成立非公募性基金会。广东香江集团翟美卿，出资5000万元，成立香江社会救助基金会。浙江省政协委员、旅美华侨叶康松捐赠原始基金200万元人民币，成立温州市叶康松慈善基金会。上海福岛自然灾害减灾基金会等4家基金会也获得了上海市政府有关部门颁发的“出生证”。搜狐张朝阳、神州数码郭为、万通冯仑、TCL李东生的名字，也悄然出现在华夏慈善基金会发起人名单中。曾有人预测，越来越多私立基金将投入公益事业，未来中国最具实力的基金会也将是由私人设立的非公募基金会。

双重管理下的无奈

“我国的基金会必须有主管单位，这导致很多基金会无法成立。”对基金会素有研究的学者资中筠如是说。根据目前的规定，我国的民间组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理，也就是说，如果要成立基金会，必须找到一个主管部门才有资格在民政部门登记。以往设立基金会，设立主体主要是政府的部门、政府部门支持的力量或者依靠政府部门的力量，自然有主管单位。《基金会管理条例》出台后，允许个人或企业发起设立基金会，可以个人或企业的名称命名，找主管单位就成了问题。

随着政府职能的转变和政府机构改革的不断深化，越来越多的领域没有专门的政府机构进行管理，使基金会找主管单位难度加大。此外，政府部门在精简、统一、效能的原则下，不愿意参与基金会的管理、不愿意充当业务主管单位的现象也时有发生。很多部门对于不是“自己人”的基金会不愿意管，这里面既有利益的关系，也有不愿承担责任的关系。《基金会管理条例》颁布以后，很多个人、企业有发起成立基金会的意图，遇到的最大障碍就是找不到业务主管单位，特别是一些私募基金会想找到一个业务主管部门更不容易，客观上造成一些民间财富不能很好地造福于社会。和只有1000余个基金会形成鲜明对比的是，我国的民办非企业单位达15.9万个。

在《条例》起草过程中，一度没有了非公募基金会需要业务主管部门的条款，但是最终颁布的《条例》还是保留了“业务主管部门”，不少人感到悲观，担心这是一道迈不过去的坎。“凡是业内人士都呼吁取消基金会要有主管部门这一条。这样的规定是害怕少数人做坏事，结果妨碍了多数人做好事。”资中筠说，“从美国的经验看，基金会及其他公益组织首先是独立于政府的。”北京大学外国经济学说研究中心副主任、中国金融教育发展基金会理事夏业良认为，在市场经济条件下，基金会应该是独立的，主要通过税法等法律法规来管理。有业内人士建议，作为一个折衷办法，可以确定一个专门机构作为这一类基金会的业务主管单位，统一管理。

从社会发展趋势来看，中国的基金会存在如何从官办到民办的转化和发展过程；这一过程的进展速度主要取决于政府政策的导向。中国社会对发展基金会的需求早已超出目前基金会的发育水平，一旦遇到合适的政策导向，中国基金会必将快速发展。

《条例》关于非公募基金会的规定，虽然因为双重管理的局限，非公募性基金会成立存在一定困难，但毕竟给非公经济留下了一条狭窄的通道，是真正民间非营利组织“准入”的开始。门上的锁已经打开，门再沉重，推开也是早晚的事。