公积金济富不济贫？

郇　丽

住房公积金制度推行10多年，中低收入者的“购房难”并未明显缓解，反而被质疑日益滑向了实际操作中的“济富”

今年5月世界银行发布的一份《中国经济分析报告》中指出，中国城镇实行的住房公积金，可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，但主要是使收入较高的家庭受益，大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，实际从中受益的群体，是城镇人口的一小部分。

公积金贷款为何被收紧

9月4日,浙江省直公积金管理中心宣布，从8月下旬开始，暂停房龄20年以上的二手房及杭州郊区住房的公积金贷款申请。同时，对二次贷款时间进行限制——购房者如果在今年9月1日还清了首次公积金贷款，若还要申请二次贷款必须到2008年9月1日以后。

这一新政旋即引来诸多非议，住房公积金管理中心被指责“嫌贫爱富”。

据统计，杭州二手房源中，20年以上老房子的比例约15%，“暂停房龄20年以上的二手房及杭州郊区住房的公积金贷款申请”，等于将中低收入者关在了门外。

记者了解到，浙江省公积金紧缩政策，主要是因为当地公积金存在入不敷出现象。浙江省直公积金管理中心公积金科科长程爱华说，今年以来，职工购房大量增加，近期已出现排队申请公积金贷款的现象，公积金存贷比，已经接近警戒线。

今年以来，浙江全省均出现了不同程度的公积金资金紧张，嘉兴规定，夫妻单方或单身职工公积金贷款额度上限由现行25万元调至20万元。绍兴市规定，市区及绍兴县职工的住房公积金贷款最高限额下调10万，双职工从50万下调为40万、单职工下调为25万，并规定，1户家庭原则上5年内只能享受1次住房公积金抵押贷款，且累计贷款次数不得超过2次。

湖州、舟山等市对公积金贷款则实行排队轮候制。

无独有偶，收紧公积金贷款的还有南京市。

根据南京市公积金管理新规，从2007年9月1日起，居民购买第二套房暂时不可采用公积金贷款，夫妻双方有一方曾办理过公积金贷款的，再购房也暂不办理公积金贷款；同时，住房公积金贷款计算公式中的个人还贷能力系数，由原0.3调整为0.2——也就是说，过去能做公积金贷款15万元的，调整后只能贷到10万元。

记者了解到，南京市停止对二次购房提供公积金贷款，已不是该市今年以来第一次调整公积金政策了，年初，南京公积金管理中心曾规定单价在1万元/平米的住房暂停公积金贷款。

对于出台这样的规定，江苏省公积金监管办主任卞敬礼解释说，目前，公积金缴存的速度远远跟不上放贷的步伐，公积金“水库”里没有那么多水，要保证其他未动用过公积金的缴存人能及时贷到款，同时考虑到资金的流动性和安全性。

南京市公积金管理中心贷款处宋处长也表示，并非对第二套住宅限制，只是希望通过这个政策告诫那些反复使用公积金买房的人少打公积金的主意。

据公开报道，2007年南京市政府给市公积金管理中心定的贷款指标仅为45亿元。但是相关数据显示，截至6月底，南京市归集公积金22.96亿元，发放的贷款总额高达24.5亿元，贷款额超出归集额1.54亿元，而且比半年指标22.5亿元也超出2亿元。

南京苏鼎研究所所长宋坚证实，南京市公积金上半年指标已经用完且超支。

2000亿元公积金“沉睡”银行

实际上，公积金的使用低效一直被社会所非议，在江浙突然放量，甚至于被限制，事出何因？

记者采访到的多名专家分析说，近期的因素是：在央行年内第四次加息后，公积金贷款的优势放大明显。

今年8月21日，央行第四次加息后，个人住房公积金贷款（5年以下）的利率从4.50%提高到4.59%，整存整取定期存款（3年期）利率由4.68%提高到4.95%，首次出现公积金贷款利率与存款利率“倒挂”的现象。

据测算，若以5年期以上公积金贷款利率为5.04%，商业贷款利率为7.56%，两者利差达2.52%。若按商业贷款8.5折的浮动优惠利率计算，仍然相差1.39%。

不过，公积金使用率普遍不高已经是持续了很长时间的事实。据建设部公布的最新数据显示，截至2006年末，全国公积金个人贷款余额只占缴存余额的48.34%，银行大约有高达2000亿元的净沉淀住房公积金。

而另一个数据说，去年全国发放个人住房贷款171万笔，仅相当于累计个人住房贷款的四分之一。

建设部政策研究中心副研究员文林峰也介绍说，近年来，全国住房公积金使用率一直徘徊在50%～60%之间。而且地区间差异很大，经济发达、房地产业发展较快的城市，使用率最高的超过80%，最低的还不到30%。

建设部公布的数据显示，截至去年底，天津、浙江、上海、江苏、福建、北京等地区使用率超过80%。

央行的数据也大同小异：到2006年底，全国公积金沉淀资金为1945.8亿元，占缴存余额的24.7%。

原本为百姓安居钱的住房公积金，缘何“沉睡”在银行？文林峰认为，原因之一是，各地房价差异巨大，但住房公积金区域间不可流通，造成一些地区公积金供不应求，需要严格控制贷款额度，另一些地区又大量闲置。

譬如，众多中小城市的房价平均水平较低，购房者一般都通过自筹资金一次性付款，在这样的地区公积金只存不用，使用效率明显偏低。

记者另从北京市住房公积金管理中心了解到，截至2006年底，北京市住房公积金累计归集1131.38亿元，其中有205亿元处于沉淀状态。

而社科院金融研究所金融研究室副主任尹中立认为，公积金贷款利用率之所以比较低，主要是归集资金太少、额度太低，如今房价的上涨速度远远超过了公积金的归集规模。按照之前公积金贷款所规定的贷款额度，在北京、上海等地买不到什么房子，因此公积金起不到太大作用。

南京市公积金管理中心的宋处长也表示，收紧公积金政策也表明在当地公积金归集规模并不“富余”。

记者了解到，就在限制二次购房使用公积金制度出台几天之后，南京市政府办公厅转发了一份《关于进一步加强住房公积金归集工作的意见》，对住房公积金的归集方式进行调整，目标是让全市所有的普通职工都建立起住房公积金账户。

去年，南京市已缴存公积金的职工人数为100多万，但该市所有法人单位的从业人员却超过了200万，也就是说，有近半数的职工在住房公积金制度之外。

而江苏、浙江均为国内较早启动住房公积金的省份，归集率还算相对比较高的地区。

畸形的“合作的竞争关系”

1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(即“国发43号文”)颁布，中国开始全面推行住房公积金。

但公积金制度运行13年来，却遭遇了与商业银行之间的竞争。

个人住房贷款是商业银行最优质的品种——房地产开发商在获得银行商业贷款时，往往已与银行达成“捆绑协议”，银行要求开发商在做购房贷款时，必须推介银行自营性贷款。

相反，一些住房公积金管理中心对办理住房公积金贷款积极性并不高。其中的原因是将资金用于购买国债或银行大额存款，要比为个人办理贷款省事、安全得多。

对于商业银行来说，公积金贷款也没有多少吸引力，一是，公积金贷款对项目要求高，要求必须封顶；二是，银行不愿意忙了半天却为公积金管理中心服务。

记者了解到，公积金存在银行的利息，以及个人还款利息均为公积金管理中心所有，中心只是拿出利息的5%给托管银行作为手续费，而银行用自有资金做出的每笔商业贷款则可以获得全部利息。

记者了解到，银行在办理同样金额的按揭业务时，两者间利息收入相差可达20多倍。

对许多地产商而言，对推荐公积金贷款也没有太多兴趣，理由是手续太麻烦，办理时间长，不利于资金回笼。

一位开发商对记者表示，现在很多开发商的土地和房屋都是抵押给银行或者是银行提供前期支持，后期开发商当然要对银行有所回报，公积金又没有给开发商提供支持。

北师大管理学院教授董藩认为，公积金受青睐的原因是贷款利率比商业贷款低了1%以上，但公积金管理中心与商业银行却形成了畸形的“合作的竞争关系”。

当然，购房人并不像地产商和银行一样忘却了公积金贷款，中大恒基市场研究部调查显示，购房者中有95.08%的人愿意办理公积金贷款，尽管这些人中最终能够办成公积金贷款的只占31.4%。

2007年上半年，北京二手房按揭中公积金贷款的比例甚至不到1%。

当商业贷款积极挤占公积金贷款市场份额的时候，许多市民连首次购房都不曾求助于公积金。一边是公积金归集规模不大，蓄水池水不满够多，一边又是沉淀比例愈来愈高，业内人士分析说，百姓“安居钱”正在陷入“沉淀”的怪圈。

建设部政策研究中心副研究员文林峰表示，最大的问题还是只能购买不能用于租赁，买不起房子的家庭，永远也享用不到自己长年缴存的住房公积金，只能到退休时全额领取。但是，相对的低存低贷，实质上是让低收入家庭承受利息损失。

文林峰表示，虽然明文规定公积金可以用于自建或维修，但在城市居民中，有条件自建的很少，申请维修贷款，又涉及到多项证明，因此，实际应用于后两项的也很少。

济贫还是济富

6月27日，国家审计署发布的审计报告显示，对1986万人的住房公积金缴存情况统计后发现，其中10%缴纳较多公积金的人，每个月缴1572元，10%缴纳较少的人只缴54元。

报告指出，中高收入群体从公积金中受益更大，而低收入群体的居住条件却没有因此改善。

国家审计的报告还显示，32个城市住房公积金贷款发放和公积金提取情况显示，2005年住房公积金个人贷款的44.9%发放给了排在缴存额前20%的高收入人员，排在缴存额后20%的低收入人员仅得到3.7%的贷款。

公积金由制度设计中的“济贫”日益滑向实际操作中的“济富”，专家认为源自制度设计本身。

按照规定，职工和单位公积金缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，原则上不高于12%。理论上，这个可浮动机制能向低收入群体倾斜，可现实中，一些效益好的企业、行业，特别是诸如烟草、电力、石化、通讯等垄断企业，不论是公积金缴存、发放的比例还是绝对值，都远远高于一般企业和行业。

以上海为例，上海住房公积金月缴交水平最高的“金融业”和最低的“居民服务和其他服务业”，两者相差2.4倍。银行、保险、证券、电力、电信、烟草等细分行业职工的住房公积金月均缴交额达676元，高出全市平均缴交水平59%。

公积金缴纳比较低的行业，大多都是传统服务业，政策扶持力度不够，企业制度不健全，如住宿和餐饮业，都游离在公积金制度的边缘。

而全国将近2000亿元处于“休眠”状态的公积金，大多都是低缴纳行业的员工——这些行业员工收入相对低，对公积金的盘活力同样不强。

上海发展研究基金会秘书长乔依德表示，由于城乡之间、正规就业人群与非正规就业人群之间的覆盖范围差异，已使制度本身隐约存在着某种不公，地区之间、单位之间悬殊的缴存金额，无疑使分配不公、济贫不力等问题进一步加剧。

建设部政策研究中心副研究员文林峰建议：政府应根据社会经济发展、房地产市场的发展变化情况，及时调整贷款高限，使公积金贷款能够满足低收入家庭的购房需要。