国家预防腐败局高调挂牌

何忠洲

民众希望国家预防腐败局大有作为的期盼之情溢于言表。此外，也不乏对于国家预防腐败局运行中可能出现的问题的担忧

9月13日，国家预防腐败局成立新闻发布会暨揭牌仪式在监察部举行。历时四年之久的动议变为现实，中央纪委副书记、监察部部长马成为这个国务院直属序列的部级单位的局长。

这是中共将反腐重心调整为“惩防并举，注重预防”之后的一大举措。

有评论认为：国家预防腐败局的成立，标志着“中国反腐败的思路在继续推进，反腐败端口正在前移。”

出台始末

今年2月13日，中纪委副书记、秘书长干以胜首次向外界透露将组建成立国家预防腐败局的消息。“两会”期间，中纪委副书记夏赞忠进一步表态，国家预防腐败局已通过了中编办审批。

而在9月13日，被任命为国家预防腐败局副局长的监察部副部长屈万祥则透露，国家预防腐败局“从动议到今年５月31日正式批准设立，历时４年多”。

屈万祥称，国家预防腐败局的主要职责有三：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。

2003年5月初，中纪委书记吴官正在曝出高层窝案的黑龙江视察时强调，反腐败工作要逐步加大治本的力度，逐步建立起中国特色的教育、制度、监督并重的预防腐败体系。

同年12月，中国由监察部、外交部委派代表签署了《联合国反腐败公约》，公约第六条明确规定，各缔约国应当根据本国法律制度的基本原则，“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败，并赋予这些机构“必要的独立性”，以及“必要的物资和专职工作人员”。

2005年1月，中共中央发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出：要惩防并举，注重预防；到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。

在2006年10月召开的国际反贪局联合会第一次年会上，包括中国在内的八个国家领导人达成“预防胜过治疗”的共识。而于2007年1月11日结束的中纪委七次会议，再次重申“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针。

正是在这样的背景下，国家预防腐败局列入国家部委序列。但是它被赋予的高级别还是出乎很多人意料。

此前按照分工，纪检管党内腐败，监察部管政府系统的腐败，检察院则管因腐败而涉嫌犯罪的案件。有时还“三管”齐下。

后来随着贪污受贿犯罪的愈演愈烈，检察院系统内部还专门成立了“反贪污贿赂局”。

预防腐败的机构之前亦有设置。从教育来说，各级纪委都有宣教、宣传部，都有理论教育、组织部，都有电化教育；从监督管理来说，各级纪委主要职责即在于此，各级组织部也在履行“干部监督”职能;从专门机构来说，纪委的宣教室、党风室、纠风室，政府的监察部门，都有预防腐败的职能；从打击腐败犯罪上，公安局、检察院、法院，责无旁贷。

近年，中共中央更是多次向各地派出巡视组。

所以，一直以来，关于国家预防腐败局会是什么级别，挂在哪个部门下，成为普遍关注的话题。而之所以位列国务院直属序列，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说，“这是为了强调国家对腐败预防的重视。”

制度性预防的挑战

国家预防腐败局能在多大程度上对腐败的蔓延起到遏制作用，是民众普遍关心的问题。

近些年来，在预防腐败上，实际上已经采取了一系列的措施：从公务员廉政宣誓，到“一把手”夫人参观监狱，到建筑工程发包和监管中的种种详细规定，等等。

任建明对本刊记者说，预防腐败实际上比查办腐败难度更大，原因在于预防腐败往往就要进行体制改革和制度创新，其影响往往是全局性的。

譬如，在2001年12月召开的中纪委第五次全会，就提出了行政审批制度、财政制度和干部人事制度改革，以后又增加了投资体制和金融体制改革，共5项重大改革措施。这些措施所产生的影响是极为深远的。

仅行政审批制度改革一项，经过4年的努力，国务院各部门共取消和调整审批项目1806项，达到了国务院部门全部审批项目的50.1%，并直接推动了《行政许可法》的顺利颁布实施。

这些都是预防腐败的重要制度建设。9月13日，马表示：“国家预防腐败局将加强对预防腐败工作全局性、战略性问题的研究，提出治本对策建议，创新和完善预防腐败各项制度。”

这其中，财产申报制度如何建立和落实，是媒体一直高度关注的议题。

早在1995年，中办、国办就印发了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。2000年12月，中央决定在省部级现职领导干部中首先实行《家庭财产报告制度》。2001年6月15日，又颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。

但在具体实施中，相关规定存在执行问题。在9月13日的新闻发布会上，国家预防腐败局副局长屈万祥表示，“我们一直在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”

国家预防腐败局能够在多大程度上发挥作用，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说，这取决于两个条件：国家预防腐败局所拥有的政治资源与权威；其在腐败预防上的专业能力。

在国家预防腐败局成立前后，媒体列出了一系列应属国家预防腐败局职责范围内的问题，希望国家预防腐败局能够予以解决。这些问题包括：

呼声甚高的公务员“阳光财产法案”和公共财政的透明度能否取得实质性突破？

对于我国长期存在的、一些公私不分的灰色、模糊地带，能否在罪与非罪上给出明确、清晰的界定？

诸如住房超标、公款旅游、公款吃喝、公车私用等问题，能否给出一个清晰的法律性质界定？

公务员的任职审计制度，能否通过法定的制度固定下来？

反腐败公约所确立的公众获得信息的有效渠道、有关腐败信息的查找、接收、公布和传播的自由，能否得到制度

性的尊重、促进和保护……

民众希望国家预防腐败局大有作为的期盼之情溢于言表。此外，也不乏对于国家预防腐败局运行中可能出现的问题的担忧，比如，在目前的行政设计下，其本身与纪委、监察部如何清晰划界。

任职于国土资源部地籍管理司的王亦白4月份在《南风窗》发表的《预防腐败局的悬念》一文中说：在准确定位为预防腐败的宣传教育、腐败可能性分析、腐败线索提供和监督制度拟定机构而非直接调查、惩处腐败的执法机构的基础上，“国家预防腐败局应谨防机构膨胀化、权力扩张化、实施作秀化。”

也有学者对国家预防腐败局机构本身可能出现的膨胀提出疑问。按照“三定”方案，国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子。

国家预防腐败局领导职数为一正二副，局长由中央纪委副书记、监察部部长兼任。国家预防腐败局下设办公室，作为办事机构，承担国家预防腐败局的日常工作。

曾有人计算：北京成立1个局，各省就要成立34个单位，再加上市级县级，就会增加近3000个机构，按平均编制30人算，有9万人，按平均年薪3万，就有27个亿，再加上公务消费。这又将是新增的一大笔开支。

这些问题，因国家预防腐败局才刚刚挂牌，还无法有最终的结论。

有媒体报道说，中纪委已于7月份在东、中、西部分别选定上海、河北、四川进行预防腐败试点，“要求三省市根据各自特点拿出自己的预防方案来进行积极实施，为全国作出探索。”