移民重庆：史上最大规模城市化试验

谢良兵

重庆城乡统筹规划中农村人口大转移的数字，与目前在重庆市主城区务工的316.3万农民工数据大体相当。不过，这些人是否愿意最终放弃土地留在城市，城市又是否有足够的能力接纳他们，是决定这次有史以来最大规模城市化试验成败的关键

9月28日，重庆市区“皇冠扶梯”旁，一看到拎着大包小包的人群，31岁的沈晓民便和其他几个“棒棒”一拥而上。“老哥，挑行李嘛？”

从菜园坝到两路口，“皇冠扶梯”这个号称亚洲最长的扶梯，是许多人必经之路。重庆火车站和重庆汽车站就聚集在菜园坝，这里是重庆最主要的人流集中地。

来自奉节县五马乡的沈晓民，到重庆城区做“棒棒”已经两年多了。“棒棒”这个与美女、火锅同为“重庆三绝”的人群，据说在重庆城区已有几十万之多。

“棒棒”又称挑夫，在爬坡上坎的重庆大街小巷，随处可见。一根棒，一条绳，就是他们谋生的全部家当。一天近12个小时的营生，换来十几二十元不等的收入。

这些来自重庆远郊区农村的“农民工”，到2006年末，已经达到316.3万人。除了做“棒棒”、擦鞋之外，他们主要集中在建筑、工矿、环卫、餐饮等各个行业。

与许多农民工的梦想一样，沈晓民希望自己现在没日没夜地努力干活，将来能在城市里安居，拥有自己的生活空间，“当然是想把老婆孩子接到城里来。”沈说。

沈晓民不知道，就在这一天，重庆市人大常委会第33次会议审议通过了设立“农民工日”的议案，从此每年11月的第一个星期天，成为了他们的节日。

沈晓民也不知道，重庆市政府已将建立新型农民工制度，确定为统筹城乡综合配套改革的突破口。而沈晓民们将成为近400万农村劳动力大转移中的一分子。

“到2020年，大概有800万～1000万农村人口成为城镇人口，其中，将有近400万人口向重庆‘一小时经济圈内大转移成为市民。”重庆工商大学副校长廖元和对本刊说。

从哪里来，到哪里去

“新移民既考虑了三峡库区的生态保护、经济发展及人民生活水平的提高，也兼顾了重庆的城市化进程与经济社会发展，是重庆总体战略发展规划下的一步重要的棋。”重庆市社科院社会学研究所副所长钟瑶奇对本刊记者说。

钟瑶奇是《重庆市农村劳动力转移与人口迁移的对策研究》课题组负责人。在她看来，新移民的实质就是农村劳动力转移，带动农村人口的大迁移。

已经审议通过的《渝东北规划》显示，到2020年，该地区将累计向外转移人口230万人左右。10月25日重庆市委审议通过的《渝东南地区经济社会发展规划》则显示，到2020年，渝东南地区也将累计向外迁移人口115万人左右。

这些“新移民”将主要被吸纳入重庆市的“一小时经济圈”内，并将成为新市民。“我们将引导人口梯度转移和合理分布。”9月25日，重庆市发改委主任杨庆育在谈到重庆市“一圈两翼”经济社会发展规划工作情况时透露说。

“人口转移的数字，是在考虑了诸多因素综合得出的结论。”重庆市发改委发展规划处副处长缪为对记者称：一是“一小时经济圈”内23个区县的资源环境、承载力；二是市计生委对未来人口增长率的测算；三是每个区县各自的估算。

事实上，规划中的这个大转移的数字，与目前在重庆市主城区务工的316.3万“农民工”数据大体相当。到2006年末，加上市外来务工人员，重庆市的农民工数量已达600多万人。“这意味着主城区能承载这么多的劳动力。”廖元和说。

离土易，离乡难

但与此前纯粹的劳务输出不同的是，此次劳动力转移其实就是城市化移民，政府将引导农民彻底放弃自己的土地而“洗脚进城”。“(政府)力争在2008年，引导首批10万～20万优秀‘农民工进城安居落户。”重庆市发改委主任杨庆育透露说。

“农村种地不用交税，多数人都不愿丢掉土地。村里那些出来打工挣了钱在城里买房了的村民也是这样。”来自奉节县五马乡的沈晓民对本刊说。而与他一起干活的几位“棒棒”的看法也大体如此。

这是重庆市目前农村劳动力转移当中的现实。西南大学经济管理学院副教授张应良的研究发现，目前大部分进入非农产业部门的劳动力并没有完全脱离农业，也没有放弃土地承包权。“他们仍然或用闲暇时间或用家庭辅助劳动力来经营农业。”

此前，由于政府对于农民进城居住的相关政策不明朗，就业、户籍、土地将如何处置等都仍不得而知。因此，这些“农民工”即便在城镇买了房子，宁肯让山里的房子和土地闲置，也不愿放手。“有相当的劳动力属于季节性转移。”张应良说。

显然，这并不符合重庆市“400万劳动力大转移”的规划目标。但是，没有了政府的行政强制性，市场化路径下的“新移民”是否愿意最终放弃土地留在城市，城市又是否有足够的能力接纳他们？这些都是当地政府需要去解决的问题。

400万新移民向“一小时经济圈”和万州区、黔江区内大转移，以这些移民目的地的产业布局和经济总量，能否承载如此巨大的移民计划？

与成都相比，重庆“一小时经济圈”内的经济人均水平和三产比重都比较低。一位研究当地经济的专家担忧地说，以主城区这样的经济产业辐射和影响能力，恐怕难以实现重庆城市化中“大城市带大农村”的目标。重庆工商大学副校长廖元和认为，低城市化率与产业支撑不足是个恶性循环。“工业是区域经济发展的‘肺动力，重庆第二产业的薄弱，在一定程度上与重庆‘大城市带大农村的城乡二元社会结构相关联。”廖说。

长期以来，重庆一直是全国摩托车行业的“龙头”，但近两年来似乎有所不景气。与摩托车产业有相同状况的还有汽车产业和传统航运业。重庆这些传统的支柱产业，都正在或多或少地失去往日的竞争优势，直接后果就是造成重庆第二产业的失落。

产业空虚也是整个渝东北地区的一大心病。以2006年为例，在重庆市的工业增加值中，渝东北片区仅占8.8%。在三峡工程蓄水以后，淹没区企业大规模的关停并转，致使90%的工业企业关闭。其中，万州原有的370家企业中，就关闭了300多家。

在县城和城镇更是如此。比如，开县规划面积8万平方米的工业园内，只有为数不多的几家公司发展红火，其余都是大片的预留工业用地。在县城搬迁后，开县制造业基本上“全军覆没”。虽然县政府加大了招商引资力度，但产业空虚仍待解决。

在解释为什么会出现产业空虚的现状时，廖元和认为，一是历史上产业基础比较薄弱；二是交通不方便，在以前，去一趟最偏僻的区县需要花掉数天的时间；三是自然环境；四是当初三峡工程久拖不决，导致投资环境变差。

重庆三峡学院三峡移民经济开发研究所所长熊建立则解释说：“三峡工程水位线以下，恰恰是原来地方的经济集中区域。但在搬迁过程中，形成了一个错位。原有产业重新恢复有一个过程，产业的新发展又与移民搬迁无法同步，就出现了产业空心化。”

在此背景下，解决这400万大转移劳动力人口的就业，不是一件容易的事情。

就业，还是就业

重庆工商大学副校长廖元和认为，实现大转移的首要问题，就是解决就业问题。“农民进城要解决的不是生存问题，而是发展的问题。因为生存的问题在农村就能解决，而发展则必须依靠就业来解决。”

在廖元和看来，重庆未来将有10条铁路线交汇，空港将达到年1500万人次的客运规模，作为重要的交通枢纽，重庆将成为资金流、物资流、劳动流、信息流的重要集聚中心和辐射中心。“现代服务业的发展将提供百万数量的就业机会”。

他进一步分析说，2006年重庆市第三产业的就业人数为520.66万人，第二产业为308.2万人。重庆市未来的第三产业和第二产业只要能在14年内翻一番，就能提供800万个就业岗位。“即便扣除技术进步等因素，也能提供400万～500万就业人口”。

解决一个人的就业，需要多少的资金投入呢？对此，重庆市委常委、常务副市长黄奇帆曾算过一笔账。“抛开基础设施不算，第二、三产业带动一个人正常就业需要投资30万元。”这就意味着，要解决这400万大转移人口的就业，需要1.2万亿元的资金投入。

那么，在2020年之前，重庆市能否有那么多的资金投入呢？市发改委主任杨庆育向记者透露说，为此，重庆“一小时经济圈”内，“已初步储备了重大建设项目500个，预计总投资1.28万亿元。”

杨庆育还透露说，这些项目包括基础设施、新型特色工业、现代服务业等5个方面。今后重庆将力争每年新策划市级重大项目1000亿元以上。而黄奇帆还算过一笔账，“15年来重庆工业、商业各方面产业估计有3万亿，很自然能带动千万人就业。”

但是资金从何而来？此前，已有声音质疑，重庆市政府将“二次移民”包装成“农村劳动力转移”，是试图嫁接上“统筹城乡配套改革试点区”的帽子，并以此向中央要政策、要资金来解决产业发展的问题。

不过，政府方面却似乎不担心资金的来源。“‘十一五预计完成的重大建设项目投资7700亿元，加上房地产开发投资，将形成1万亿元左右的投资量，目前已有落实渠道的资金约6200亿元。”重庆市发改委主任杨庆育说。

针对三峡库区产业空虚问题，重庆主城区计划将一部分传统产业向三峡库区的中心城市转移。《重庆市国民经济和社会发展第十一个五年规划三峡工程重庆库区移民及移民开发重点专项规划》中涉及库区各区县项目有289个，投资估算约244亿元。

当然，经济专家和政府的测算与规划，都只是一个理想的数字。对于这400万农村劳动力而言，在城里找份工作其实并没有那么容易。西南大学副教授张应良的研究发现，“农民工”大多集中在建筑、餐饮、工矿、环卫等技术含量不高的行业。

“在重庆，从事擦鞋和棒棒的农民工占据了一大部分。”张应良说，而重庆市产业发展的蓝图里，这些显然还不是重点。发展旅游业是解决三峡库区产业空虚和就业的最直接的方式，但依然不够。

为了解决就业，主城七区、北部新区要分别对口支援库区移民重点区县，每年帮助引进1～2个产业项目，优先接收移民就业，对移民实行3个月至半年免费培训并实施3个月内指导性就业，对中长期培训给予定额补贴。

一些统筹主城区与郊区发展平台的工业园区也已经开始建立。4月19日，“重庆北碚·巫山·广东工业园”在北碚区水土镇挂牌。据悉，这个规划15平方公里、总投资250亿元、年产值750亿元的工业园，60%以上的就业岗位将提供给巫山的农民。

但与移民的巨大规模相比，这些努力所能覆盖的人群范围在相当长时间内都无法令人乐观。

城市化中的土地经

如何让进城的农民工自愿放弃土地？《重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见(试行)》中提到，政府“鼓励更多的农民进入城镇转变身份。鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。”

9月28日，重庆市九龙坡区陶家镇刘祖军、刘传元等717位农民，成为重庆统筹城乡发展综合配套改革试验以来，首批转变户口和身份的城市居民。“我们村转了282个人。”陶家镇白果村村支书肖元告诉本刊。

陶家镇在鼓励农民转变身份的改革中，实行“拆一还三”优惠政策。这些农民自愿签订“退出宅基地使用权，退出土地承包经营权”协议之后，可在康居村内按人均25平方米、380元／平方米的价格购买住房一套。

农民交出宅基地后，区镇将拿出宅基地的20%，集中兴建新型农村社区，定向并低于成本价销售给转户口的农民。另外80%左右的宅基地，将被置换为城市建设用地，土地出让金则用来补贴农民购房。

对退出宅基地的农民，陶家镇以政策引导和农民自愿相结合，建立政府、集体(或就业企业)和农民家庭相结合的保障模式，按每月300元的缴费基数为其办理养老保险。除此之外，保留农民子女入学“两免一补”、农村合作医疗等惠民政策。

不过，这样的“农民转市民”试点，对400万人大转移规划并不具备参照意义。根据本刊记者的调查发现，陶家镇此次转变身份试点的两个村，在当地都是经济条件不错的村。白果村村支书肖元告诉记者，他们村的村民除了种植柑橘等收入外，还有土地分红。

九龙坡区九龙工业园九龙针织城就落户在白果村。45岁以下的村民可以进入落户该村的工厂工作。此次被转为市民的282位村民，就是因为落户该村的某服装厂占用了这些村民的宅基地，而失去宅基地之后，可以获得人均25平方米两套房子标准的补偿。

对于一些“城中村”的村民而言，转为市民似乎并不是理想选择。“现在我一年有5000块土地出租的钱，转了以后就怕没了，哪个愿意转？”九龙坡区蟠龙村一位村民对记者说。这是个典型的“城中村”，村民仅靠出租房屋给外来打工者就收益颇丰。

而对于那些渴望转为市民的农民而言，政府的态度似乎又很暧昧。“我也很想转，但政府不会答应啊。”村支书肖元笑着说。肖元解释说，镇里面的财政会承受不了。“此次转市民的村民的社会保障，大部分都由(占地的)企业负担了。”

在城市社保都还在建立的过程中，城乡统筹中的农村社会保障问题，目标怎么确定和实现？“一是各级财政的支付能力，我们有多大财力来做这件事？二是农村和城市的社会保障的度如何把握，其间的差异应该保持在什么范围内？”重庆工商大学校长、长江上游经济研究中心主任王崇举说。

对于“一小时经济圈”内的农民身份就地转变，政府尚且担心财力。那么，对于未来十几年内要转移到“一小时经济圈”内的400万远郊区农民来说，困难可不就只是这些。除却就业，更多的发展问题需要解决。

显然，这又是一个两难问题。对于政府而言，一方面希望农民自愿放弃土地，一方面却又担心转变速度过快财力难以承受。对于农民而言，一方面希望转变身份，同时享受市民待遇和农村已有的待遇，另一方面又担心转变之后的就业和发展等问题。

可以想见，农村土地的流转路途依然遥远。重庆市农办副主任高兴明介绍说，根据今年3月至7月开展的调研显示，截至2006年底，全市农民自愿放弃承包土地总面积10030亩，占承包土地总面积的0.05%，其中面积最大的是涪陵区，达到1723亩。

根据本刊的了解，成为“新特区”之后，重庆市的土地政策有望更加灵活，可以在区县之间调整用地指标，在全市范围内实现耕地的占补平衡。目前，国土资源部已经在土地审批环节给予重庆支持，这将有助于重庆城镇化进程的加快。

10月11日，重庆市土地勘测规划院已经开始展开重庆市第二次土地调查工作，为土地经营摸清家底。当然，依然有许多问题需要解决。王崇举认为，土地流转情况比较复杂，在把农业用地改变为非农业用地时，需要慎重考虑，改变土地用途要不要一个审批程序，基本农田如何保障，占补平衡如何把握。