东北振兴规划：质量为先

杨中旭

日前国务院原则同意《东北地区振兴规划》。在这份目前全国惟一的地区规划中，经济增长中的“质量”成为关键词

根据中国政府网8月7日公布的消息，国家首个地区规划获得了国务院的正式批复，这个规划将对145万平方公里国土和1.2亿人口的东北产生深远影响。

约4年前，中央提出振兴东北国策，随着“十一五规划”的起草，东北地区振兴规划也被提上日程。

国务院批复称，“要努力将东北地区建设成为综合经济发展水平较高的重要经济增长区域，具有国际竞争力的装备制造业基地，国家新型原材料和能源保障基地，国家重要的商品粮和农牧业生产基地，国家重要的技术研发与创新基地，国家生态安全的重要保障区，实现东北地区经济社会又好又快发展。”

东北地区振兴规划主要起草者之一、中科院地理科学与资源研究所研究员金凤君在接受本刊采访时表示，这份规划的时间效力有望持续到2020年。

据本刊了解，可能在东北之后形成地区规划的，惟有中部一家。相对而言，沿海发达地区经济已经成型，而大部分西北地区缺少工业基础，已无必要编制细致规划，落实中央和各地区的“十一五规划纲要”即可。

指标之议

规划初稿中，曾经将东北地区“十一五”期间(2005～2010年)年均GDP增长率预估为11%；但在最终的规划送审稿中，取而代之的是人均GDP，年均增长率定在7.4%。

围绕GDP数据，相关方曾有争议。

在规划小组于哈尔滨召开的一次论证会上，辽宁省政协常委、经济委员会副主任李戈军发言指出，还是应该将年均11%的GDP增幅写进规划，“起码起到一个聚集人气的作用”。

在接受本刊采访时，李戈军表示，对具备强大工业基础的东北而言，11%只是一个恢复性的增长。这位曾经长期主管规划编制工作的官员说，他在发改委(计委)工作的几十年间，作为东北的龙头，辽宁的经济增长速度长期落后于东部沿海地区乃至全国平均水平，造成东北地区经济总量占全国的比重不断下滑。

“编制辽宁省‘十一五规划纲要时，我们曾经参考其他省份，各省经济增长率普遍预估为9%～11%，平均为10%左右。”李戈军说。

送交国务院审议的《东北地区振兴规划》中提出，“地区经济总量占全国的比重由下降转为上升，成为我国经济新的增长极。人民生活明显改善，社会和谐。人均国民生产总值达到东部地区的平均水平。”

同样在那次论证会上，中央的官员和学者在发言时，却主张不将GDP年均增幅写入规划。国家发改委的一位官员发言时说，在国家“十一五规划纲要”中，年均GDP增幅只有7%，如果东北地区振兴规划中的GDP增幅高达11%，显然与中央精神不符。

中央的官员和学者主张，将更具指标意义的人均GDP增幅写进《东北地区振兴规划》。这主要考虑到，东北振兴国策启动4年以来，当地经济快速增长的主要动力来自投资的快速增长。只有居民收入在经济快速增长的同时获得相对同比增长，才能将东北振兴落于实处。

在那之后的若干次修改中，东北地区人均GDP增幅不断被调低。每次重大数据的修改，都需要经过规划起草小组中30余个中央部门的集体讨论。财政部在讨论中就曾提出，如果指标定得过高，可能将超出目前财政政策支付能力，与其如此，不如暂时将指标调低。

“尽管东北具备再次起飞的工业基础，但我们也要看到，其经济结构属于资源依赖型”，金凤君告诉《中国新闻周刊》，“在目前资源环境承载能力空前紧张的背景下，适度调低经济增长指标，也是引导当地经济增长方式向又好又快转变”。

“我们认为，一份15年的长规划理应规划出一个相对长的经济增长周期。慢牛要比快牛好，疯牛则不可取”。金凤君说。

这一思想主导下的规划，关于东北地区未来综合经济发展水平的表述已经由“居全国前列”修改为“较高”。

对此，李戈军对本刊坦承，未来10～15年，东北地区人均国民生产总值整体要进入全国前10名，但要“居全国前列”，尚有难度。

辽宁做龙头

无论是中央还是地方，规划期间，对辽宁在东北振兴当中的龙头地位均未持疑义，辽宁的一些主张，例如“五点一线沿海经济带”(以大连为龙头，推进东北沿海地区的开发。以长兴岛、营口沿海、锦州湾、丹东和花园口“五点一线”为重点)，也全面写进了《东北地区振兴规划(送审稿)》。

对于一些地区发展中碰到的土地瓶颈，辽宁方面颇感乐观。辽宁省发改委对本刊提供的数据显示，辽宁沿海废弃盐田、荒滩、盐碱地多达2000余平方公里，将为“五点一线”工业集聚助力。而这些土地，均在国家18亿亩耕地红线之外。

而10年前所启动的“减员增效”改革，历经数轮努力，已经成功将辽宁国企身上的“三大包袱”去除。此前，企业债务、冗员、企业办社会三项负担曾令辽宁国企负重难行。“那3年间，就有178万国有工人离开岗位，抵得上很多国家的人口”。李戈军说。

轻装上阵的辽宁恰逢振兴东北良机，省外资金大规模流入。该省发改委的一位处级官员说，资金主要来自境外和南资北进，同时，当地的民间资本也逐渐活跃。

资金注入之后，不仅“五点一线”发展速度加快，就连此前一些贫困落后地区也开始具备工业基础，“铁岭市的开原和昌图也有了工业园区，并且有实实在在的企业进驻，这在以前根本不敢想象”。李戈军说。

“按照现在的发展势头，目前的投资额度，在‘十一五期间继续维持两位数的经济增长是没有问题的”，辽宁省东北振兴办一名官员告诉《中国新闻周刊》，预计，到今年年底，辽宁也将跻身万亿俱乐部，“经济第一大省山东有两万亿GDP，但人口接近一亿，辽宁GDP达到万亿之时，人口只有4000万出头，人均GDP达到3000美元，比山东还要高”。

相对而言，辽宁的官员并不担心投资率过高导致经济结构不合理，在他们看来，目前投资率较高的主要原因在于境外资金和南资北进。随着居民收入的持续增长，消费动力将持续走高。

“境外资金和南资北进对转变计划经济的传统观点起到了决定性的作用，因为财政和信贷资金的比重一路走低”，李戈军说，“以前企业是等、靠、要，怨天尤人，现在这一现象已经绝迹”。

尽管较之发达地区晚了多年，错失了数轮产业升级的发展机遇，如今转轨市场经济的辽宁背靠“五点一线”沿海经济带、依托大连、营口港口，通过“铁水联运”，不断拉动东北地区经济增长。“规划专门有一块谈及辽宁的龙头作用”。金凤君透露说。

约束性规划

国务院在原则同意《东北地区振兴规划》的批复中称，要突破行政区划的界限，促进资源合理配置和生产要素的合理流动。这一精神在规划当中得到了具体的诠释。

“以辽中经济区为例，抚顺、铁岭、本溪、辽阳、鞍山、阜新均可借力沈阳桃仙国际机场，效率如此之高的机场资源配置在全国也是首屈一指”，东北地区振兴规划起草者之一金凤君说，“(而)长三角有5个机场，珠三角更是多达9个，造成资源的巨大浪费”。

规划中提出要优先发展以大连经济区、辽中经济区、长吉经济区和哈大齐(哈尔滨—大连—齐齐哈尔)工业走廊为核心区域的哈大经济带。

在主轴确定之后，规划还提出促进二级轴线健康发展。以“两纵四横”二级轴线(东部通道沿线、齐齐哈尔—赤峰、绥芬河—满洲里、珲春—阿尔山、丹东—霍林河、锦州—锡林浩特)为依托，沿线城市为载体，实施“点状”重点开发。

振兴东北之初，蒙东并不在其列。中央考虑到东北地区产业结构对资源依赖程度较深，特将内蒙古东部五个盟市(呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟)划入东北地区规划。

规划提出，到2020年，富产煤炭的蒙东地区将每年向东北输出7亿吨煤炭，而目前山西一省每年输出的煤炭不过6亿吨左右。

规划中说，要逐步形成7大综合运输系统：新建与改造连接蒙东地区煤炭基地与东北三省主要能源消费区的铁路、公路；强化大连的原油接卸和中转功能，形成完备的石油运输系统；大连、营口矿石码头建设，形成高效矿石建设；突出“铁水联运”，形成高效粮食运输系统；以大连港为干线港口，其他港口为支线或喂给港，建成高效便捷的集装箱运输系统；发展重型装备运输系统；建设快速便捷的客运系统。

同时，规划提出完善和优化东北铁路网结构，建设跨区铁路运输通道和疏港铁路。引导大连、营口、锦州、丹东等港口之间以及与环渤海地区其他港口的合理分工。

“振兴东北国策提出以来4年间，装备制造已经取代石化，成为辽宁第一支柱产业”，辽宁省政协常委李戈军说，“规划实施之后，进一步的产业升级指日可待。”