当前基础教育改革中的两个主要障碍

乔锦忠

长期以来，我国经济与社会发展不协调，一条腿长一条腿短。当前，国家正下决心大力发展社会事业，这为教育发展提供了前所未有的机遇。近年来，基础教育改革取得了很大进展，集中表现在：一是素质教育改革进入课程改革阶段；二是从体制上部分解决了制约基础教育发展的经费投入问题。随着改革的不断深入，面临的主要矛盾和需要解决的具体问题在发生变化。从目前来看，亟待解决的问题主要是：有关素质教育的改革措施没有达成广泛共识；县级以上政府对基础教育的投入责任不明确。

一、有关素质教育的改革措施没有达成广泛共识。

以新课程改革为主线的素质教育改革是我国基础教育改革的重大举措。但目前新课程改革在实践中遇到了较大阻力。一些学校特别是中学对新课程改革的认识和实践尚不到位。理论界对于新课程改革的批评也此起彼伏。这说明，各方面对新课程改革的思路和举措尚未达成广泛共识。虽然有些共识只能在行动中逐步达成，但如果没有基本的共识作为基础，改革可能会陷入混乱而最终流于形式。

任何一项改革至少应在以下方面达成共识：存在的问题是什么？问题是否可以被解决？解决问题的条件是否具备？当前社会各界对基础教育需要改革并无异议，但对问题和解决措施还缺乏广泛共识。

认识问题是进行改革的关键，只有把问题找准才能对症下药。有人认为我国基础教育最大的弊端是过分强调应试。事实上，考试只是社会对个体进行分层筛选的一种手段，其目的是为了筛选。所以，与其用应试来概括我国教育的特点，不如用筛选更为确切。

在我国，教育不仅是个人而且也是家庭实现社会升迁的主要途径。通过读书“求取功名、改变命運”，是流淌在很多中国人血液中的殷殷期盼。当教育被赋予太多的工具价值之后，教育的理想价值被挤压，被扭曲，也就在所难免。实践中，一些家长和教师对考试成绩的关注，甚至超过学习内容本身。

教育作为筛选工具，在古今中外都不能避免。履行筛选职能对于教育而言责无旁贷。关键是，一个教育体系能否在进行筛选的同时，还能兼顾教育的内在价值，按照既定的教育目标培养人，通过教育使学生在知识和技能，在道德、体质、审美和情感等方面全面发展。从这个角度讲，我国基础教育的问题不在于应试和筛选，而在于没有调和教育的工具价值和理想价值这对矛盾，在筛选中没有兼顾教育的理想价值。简言之，我国基础教育最重要的弊端在于筛选标准失当。

我国基础教育的另一弊端在于张弛失度。教育是收放结合的过程，所谓“一张一弛，文武之道”。收放平衡是教育中最重要的艺术之一。但在实践中，很多教师为了管理方便，为了维护教师的权威，往往只收不放，并且常常还收错对象。一些教师经常不自觉地把规范从行为道德扩展到认识和情感，结果不但束缚了学生认知和情感的发展，而且还影响了对行为和道德的正常规范，两边都没做好。

按照政府和社会倡导的核心价值观去培养学生的行为习惯和道德规范在任何国家和社会都很必要，但关键是不能因为强调规范而束缚创造性。在我国传统教育中，依圣人之言和政治行为礼仪约束言行是其中十分重要的内容。所以，在我国基础教育中，由于规范的不当迁移，造成束缚学生思维、抹煞学生个性的现象尤为严重。

科学教育不得法是我国基础教育存在的另一个重要缺陷。这与我国历史上经学教育发达，科学教育落后的状况有关。我国传统教育中有“重政务，轻自然，斥技艺”的倾向。教育视野一直被局限在与政治关系密切的社会人生范围内。科学和科学教育作为舶来品在我国一直没有很好地扎根。

我国的科学教育过分机械死板。面对从自然规律中抽离出来的孤立知识，学生常常只是借助记忆和不断重复的习题训练来获得肤浅的理解。这种教育方式既没有激发起学生探究的兴趣，也没有教会学生进行探究的方法。我们的学生在各种竞赛中频频获奖，考试成绩也很优异，但创造力却远远落后于知识掌握程度，属于典型的高分低能。

总之，当前我国基础教育的主要弊端是筛选标准失当、张弛失度和科学教育不得法。造成这些问题的原因很复杂，既有历史文化传统的原因，也有社会方面的原因，还有教育体系自身的原因。在这三个弊端中，最根本、最重要的还是筛选标准失当的问题。因为这个问题直接导致了教育的内在价值被吞噬，进而造成了教育的扭曲。相对而言，张弛失度和科学教育不得法只是具体的技术问题。所以，下面重点讨论筛选标准失当问题的成因和对策。

初看起来，按照既定教育目标实施教育教学，然后再按照学生的表现进行筛选，并不是很难的事，仿佛只要按图索骥便可，教育被扭曲似乎很不应该。但事实上，教育实践偏离教育目标难以避免。教育目标本身包含德智体美等多维度，而各个维度的可测性不一。有些目标比如知识和技能很容易客观测量，但有些目标如道德、情感和审美则很难客观测量。正是某些教育目标的模糊性决定了教育实践偏离教育目标的可能性。

可能性并不意味着必然性。只要大家对模糊性的教育目标能在认识上达成一致，教师能够坚守职业良知对学生在模糊性教育目标上的表现进行公正评价，仍然可以保证教育实践不偏离教育目标。遗憾的是，现实中入学机会对于学生及其家庭太重要，人们不情愿在如此重大的事情上，依赖教师的主观评价。为了让大家放心，也为了体现公平，只好采用大家都能接受的客观标准作为筛选依据。于是考试成绩便成为升学筛选的唯一有效依据。而筛选标准的残缺直接导致了教育内容的残缺和学生片面发展。这就是问题的根源。

如何才能把残缺的、片面的教育，回归到理想的、全面的教育呢？办法只有一个，那就是把教师对学生的主观评价结果引入筛选，把学生在那些不能通过客观标准测量的其他教育目标中的表现也作为筛选依据。但主观评价的有效性依赖于教师信用。信用非常重要，它不仅具有商业价值，而且还具有公共价值。理性和客观的脚步是有限的，没有信任和信用作为基础，很多机制都无法有效运转。没有教师信用制度作为基础，教育体制同样也不能很好地运转。只有建立起教师信用制度，我国基础教育改革才能有实质性的突破。

或许有人认为，在目前的文明程度和教师道德水准下，不具备建立教师信用制度的基础。事实上，亚洲金融危机以来，我国个人信用制度建设已经取得了长足进步。为了开展消费信贷业务，已经有很多信用系统先后建立。建立教师信用制度从技术上已经没有任何困难。因此，基础教育改革的条件已经具备。

除了筛选标准失当的问题外，我国基础教育在筛选的具体操作中也有一些问题，其中突出的问题是筛选开始晚、缺乏指导、次数少和补救不力，这也就是人们常说的一考定终身现象。如果我们能像发达国家那样在初中早期就开始进行分流定向观察，采用指导等柔性手段和考试相结合的办法进行多次筛选，并在筛选后保持学术轨和职业轨之间的互通，以实现纠错，那么升学考试的压力就会大大减轻，筛选对教育的负面影响也会大为减少。

改进张弛失度的问题，最重要的就是掌握好收放的对象、时机和尺度。对行为和道德要收，对认识和情感要放；对行为道德要早收，用力先大后小。研究表明，小学阶段是道德规范和行为习惯养成的关键期。行为习惯和道德规范的形成有一个从他律到自律的过程，在他律阶段用力要大一些，进入自律阶段力度可以适当减轻。

科学教育的问题需要从课程、教材、教法等方面进行全方位的改革。新课程改革在这方面已经做了大量探索。科学教育既要让学生掌握科学知识，也要让学生对科学产生兴趣，同时还要注重培养学生敢于怀疑和批判的科学精神，养成收集证据的习惯，学会观察和分析。为此，要向学生介绍科学发现的背景，还原科学发现的过程，让学生了解科学对经济和社会所产生的影响。

总之，只要对问题有正确的把握并找到了切实可行的解决问题的办法，基础教育的改革就能更加顺利地向前推进。但办教育特别是基础教育离不开政府财政投入，除了认识上达成共识以外，还要保障足够的投入。

二、省、县两级政府对基础教育的投入责任不明确。

基础教育实行“以县为主”的管理体制，县级政府是基础教育的投入主体，基础教育的发展状况与县级政府的财政能力紧密相关。而县财政状况既与县域经济发展程度有关，也与政府间财权划分有关。1994年税制改革后，县财政不但要提供县域经济中的中央税、共享税中的中央部分，而且还要向省、市级政府上解税收。

有人把改革后各级政府的财政状况描述为“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政勉勉强强，县乡财政穷个精光”。分税制改革以来，县财政收入占全国和地方财政收入的比重总体上呈下降趋势。在这种情况下，县乡财政的主要任务是“保工资、保运转”。教育财政的任务同样也是如此。因此，在实践中公用经费零拨付、教师工资执行过期标准的现象很普遍。

针对这种情况，国家采取了一系列举措。2001年确立了“以县为主”的农村义务教育管理体制，把财政责任的重心由乡上移到县；2006年实行农村义务教育经费保障新机制，采用“分项目，按比例”的方式重新划分了中央与地方政府在农村义务教育阶段免除学杂费、寄宿生生活补贴、免费教科书、公用经费、校舍维修改造基金等方面的投入责任。这些举措的实质就是重新划分政府间教育财政责任。

合理划分基础教育的政府间财政责任需要与行政管理体制改革相结合。从我国行政管理体制的改革趋势看，建立中央、省和县三级财政体系的可能性很大。“省直管县”和“乡财县管”的改革实践已经表明了这种趋势。未来影响基础教育投入的政府间财政关系主要是中央、省和县政府间的财政责任划分，特别是省和县两级地方政府间的财政责任划分。

理顺省、县两级政府的教育财政责任有两种思路。第一种思路是按照教育层次来划分教育事权和财权。英国的基础教育属于郡政府预算；德国的义务教育主要由州政府负担。

基础教育可分为义务教育和高中教育。按照这种思路，应由省、县两级政府分别承担这两个阶段的教育。我国幅员辽阔，人口众多，相对于省级政权而言，县级政权的数量十分庞大。2004年，全国大陆有31个省级财政（省、自治区、直辖市），333个地市级财政（地级市、地区、盟、州），而县级财政（县级市、市辖区、县）的数量达到2862个。因此，由省财政负担义务教育不仅在财力上有困难，而且也不符合当前我国“以县为主”的基础教育管理体制。

从长远考虑，由县财政负责义务教育，省财政负责高中教育的体制较为可行。当前，可先由市财政负责高中教育。在市级财政被取消之后，高中改由省财政负担。短期来看，采用这种分担方式，县财政的压力仍然比较大。但从长期看，随着社会发展，高中教育的规模会逐渐扩展，同时省财政还要负担地方高等教育，这样划分较为合理。

第二种思路是按照教育经费的构成项目进行分担。省、县两级政府分担教育财政责任可以选择在教育经费中所占比重较大、结构相对简单的人员经费。教育是劳动密集型产业，教师工资在教育支出中所占比重最大。教师工资的项目和标准相对于公用经费和校舍维修改造基金更为简单，实践中也更易于操作。此外，通过分担工资保障教师收入，还有利于稳定教师队伍。日本义务教育阶段的教师工资就由中央政府和地方政府各负担50%；法国义务教育阶段的教师工资则全部由中央政府负担。

当然，我国各地的县域经济发展程度和财政能力差异很大。在分担过程中可以采取不同的分担比例。具体的分担比例可以根据各县的实际需求、可用财力和财政努力程度等因素综合进行测算。

以上两种思路，并不对立。即使按照教育层次对政府间教育事权和财权进行了划分，上级政府也可以通过转移支付的方式来承担部分或全部下級政府的基础教育教师工资。总之，不管采取何种分担方式，只要各级政府的教育财政责任明确了，基础教育的经费保障问题就能彻底摆脱体制束缚，从而建立起真正的长效机制。

总而言之，只要认识统一，经费到位，基础教育改革向前推进的可能性就会大大增加。很多人为基础教育改革付出了心血，一个健康发展的基础教育符合全社会的共同利益。

（作者单位系北京师范大学教育学院）