浅议会计委派制

　　【摘要】本文在分析会计委派的背景、意义、模式及面临的问题的基础上，提出了相应的解决对策。
　　
　　会计委派制是改革开放后的新生事物，是对会计管理体制进行的重大改革和完善。会计委派制是会计人员管理体制的一种形式，它是财产所有者向其所属企事业单位统一委派会计人员，并对他们的任免、调迁、考核、奖惩、工资和福利待遇等进行统一管理，从而实现调控的会计人员管理制度。
　　
　　一、实行会计委派制的背景及意义
　　
　　（一）背景
　　会计委派制是市场经济发展的客观要求。在市场经济中，企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人。诸如，生产经营决策权、物资选购权、产品用售权、产品劳务定价权等都交给了企业，企业负责人的权力由此越来越大。在这种权力集中的条件下，对企业负责人的监管问题就显得越来越重要。而现实的情况是，企业的经营自主权扩大了，而对这些权力的监督制度并未建立起来，以致于产生了一些腐败行为，导致国家利益受到损害。因此，在市场经济发展过程中，建立企业权力约束制度成为客观的、迫切的需要。
　　会计工作是企业管理的中心环节，企业的供、产、销、人、财、物都要经过会计这个中心环节。因此，通过会计这个环节来建立企业权力约束制度，是由会计工作本身的地位决定的。据统计，查处的经济案件中，90％的案件涉及到会计人员。这就是说，会计这个环节是经济案犯不可逾越的，因此，从这个环节入手，建立企业约束制度是一个理性的选择。
　　从整顿会计工作秩序和反腐败工作中发现的问题看，会计信息失真、财经纪律松懈，国有资产流失和违法违纪等问题的存在，是与会计职能弱化、会计监督不力、会计秩序混乱、会计人员法制意识不强有一定关系的。而根本原因在于现行会计人员管理体制缺乏保护会计人员依法履行职责的条件和加强监督制约的机制，导致部分会计人员“站得住、顶不住，顶得住、站不住”，会计人员要真正成为约束企业权力的执法官，无论从地位身份和权限上都是不太可能的。要建立以会计监督为中心的企业权力约束制度，就必须把会计人员的地位和身份作一些调整和改变，这就需要实行会计委派制。
　　
　　（二）意义
　　实施会计委派制是推进国有企业改革的需要。会计委派制的推行，正是建立财务监督约束机制的一个有效举措，它在充分保证企业经营自主权的基础上，通过委派会计长驻企业内部，直接参与企业财务活动，使企业的财务预算约束能真正“硬起来”，使国有企业真正成为责、权、利有机结合的法人主体。
　　实行会计委派制可以防止会计信息失真，维护所有者的利益。时下，假账、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。企业造假的一个主要原因是利益驱动，有的企业为了本部门的局部利益和短期利益不借牺牲所有者等其他部门或个人的利益，使企业的资产不能增值甚至不能保值，大量的国有资产流失。会计委派制正是解决这一问题的良药，这也是实行会计委派制的初衷。实行会计委派制可以防止虚假的会计信息，防止所有者权益受到经营者的侵犯。
　　我国企业现行的会计管理制度是任命制，会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员成为企业的一员，与经营者存在着利益和职业上的依附关系，这势必造成会计监督的不力；而会计委派制使会计人员摆脱了与单位的这种依附关系，能够相对独立地工作，充分发挥会计的监督职能，依法大胆地抵制企业的不合法行为，从而有效地维护了财经纪律的严肃性，减少了经济领域的违纪、犯罪行为，使会计工作进入一个良性循环状态。
　　
　　二、会计委派制的基本模式
　　
　　会计委派制的基本模式主要有以下几种：
　　
　　（一）财务总监制
　　财务总监制的受派单位为国有企业和国有控股公司，由财政或财政与国资部门联合委派。财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，对出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会。财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理和发放。
　　
　　（二）主管会计委派制形式
　　主管会计委派制形式的主要对象是国有企业、城镇集体企业及共有控股企业的财会负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源主要从原单位产生，也有的从其他单位选派。委派部门是财政和行业主管部门，一般由政府发文，财政部门委派。按照“统一管理、统一委派、分职任免”的办法，对会计人员的人事档案、职务任免晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理。
　　
　　（三）“会计楼”形式
　　“会计楼”形式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3－5人。“会计楼”人员的工资报酬由“会计楼”负责统一管理发放，类似于代理记账的会计委派制形式。“会计楼”由经贸部门管理，主要试行于乡镇企业。
　　
　　（四）内部委派制形式
　　内部委派制的委派对象为各单位的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也可从其他人员中考核选拔。委派部门一般为农场的总场、集团总公司。管理体制是会计人员持会计证上岗工作，行政由所在单位领导，业务由财务主管部门领导，其任免和调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金与工作成绩和考核结果挂钩。
　　
　　三、实行会计委派制面临的问题及对策
　　
　　我国推行会计委派制以来虽然对健全市场经济体制，规范市场经济秩序等方面起到了很大作用，但是作为一项新生事物，在推行过程中也暴露了一些问题。
　　
　　（一）面临的问题
　　1．会计委派制缺乏法律依据和统一规定，推行难度大，阻力大
　　会计委派制与一些法律如《企业法》、《公司法》不相一致，新《会计法》对委派制也没有说法，推行中有些政府部门领导不大积极，在基层遇到的阻力就更大。由于会计委派制是对会计人员管理体制的一种深层次改革，牵涉到方方面面的利益，特别是委派会计进驻受派单位后，外部监督力度加大了，单位小集体或个人私利的活动范围受到遏制，因此，一些受派单位领导对委派会计工作消极应付，甚至抱着抵触情绪，从而影响了工作的顺利进行。
　　2．委派会计的职责和权限不够明确，影响工作效率
　　尽管实行会计委派制试点工作的省、市出台了一系列相关文件，规定了委派会计的职权，但都不够具体明确，在实际操作中难以把握，以至于乱象百出。有些委派会计进驻受派单位后，以“太上皇”自居，对受派单位领导及会计人员颐指气使，随心所欲地指挥企业的经济活动；有些委派会计则被受派单位“架空”，成为机械的记账员，完全丧失对企业活动进行反映和监督的职能；更有个别委派会计素质低下，与受派单位领导同流合污，把委派当成了名副其实的保护伞，继续进行违法乱纪的活动，损害国家利益。
　　3．委派会计的后顾之忧没有真正解决好，影响了委派会计的积极性
　　委派会计来源于3种渠道：一是在岗的本单位会计；二是财政部门调用的；三是向社会公开招聘。对委派会计实行聘用制，聘用期一般为2年，聘用合同期满或终止后，按规定原聘用人员的人事关系、档案由人才交流中心代管，通过人才市场自主择业。虽然会计管理公司负责委派会计的考核、工资、福利、奖金，但对于委派会计的住房、子女就业、公费医疗、入党提干以及退休后的人员管理等涉及切身利益的问题却是力不从心，使得大多数委派会计不安心工作，极大地挫伤了他们的工作积极性。
　　4．缺乏有力的委派会计管理机构
　　会计人员实行委派制后，会计管理的格局发生了变化，对会计的管理由“分散型”变为“紧密型”，与会计人员的关系由“业务指导”变为“业务领导”。为适应这种变化，迫切需要有专门的、健全的管理机构做大量的具体细致的管理工作。但从目前各地试行的情况看，大多是委托各级财政部门的会计科（股）对委派会计进行管理，人员少，工作繁重，管理基础薄弱。
　　
　　（二）相应的对策
　　为了使会计委派制更加合理、完善，在国企改革中发挥更大的作用，针对以上所述问题，特提出如下对策
　　1．健全完善财会法规
　　针对试行的会计委派制缺乏相应的法律依据的问题，建议中央财政部门根据各省、市试点工作的情况，尽快制定全国性的《委派会计管理暂行条例》，对会计委派制的委派形式、程序、对象、范围以及委派会计人员的职责、权限、义务等依法进行规范，做到以法管人，以法治事。只有这样，才能促进受派单位尊重委派会计人员，接受监督，积极配合会计委派制工作的开展。
　　2．成立专门的委派会计管理机构
　　为适应会计管理格局的新变化，进一步加大会计监督和管理力度，从组织上保证会计委派制的顺利实施，建议成立隶属于各级财政部门的行政管理机构——会计管理局，管理区域内会计人员的应聘、委派事宜。首先，健全会计管理局的各职能部门。在会计管理局内设人事管理、后续教育、业务考核等机构，将委派会计人员的人事关系、编制、工资福利、升迁晋职等纳入统一管理，以真正解除委派会计人员的后顾之忧。其次，加强会计管理局的人员配备。选拔素质较高、责任心、事业心较强的干部从事会计管理工作，保持一支相对稳定的会计管理人员队伍。最后，应赋予会计管理局一定的职责权限，特别是执法权限。如对于打击报复委派的会计人员以及违反会计法规的单位和个人具有直接处罚权，以保护委派会计人员的合法权益，依法治理会计工作。
　　3．明确委派会计的职责和权限
　　为使委派会计有效行使其反映和监督职能，必须赋予其相应的职责和权限。在不影响单位法人按规定行使职权的情况下，委派会计人员的主要职责有：（１）监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产的流失承担相应责任；（２）监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；（３）监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违纪的行为承担相应责任。委派会计人员的主要权限有：（１）审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；（２）参与拟定所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；（３）与单位主要领导人联签批准重大财务收支项目；（４）参与拟定所在单位的年度决算方案、分配方案；（５）审核所在单位的新项目投资可行性报告和重大经济合同。
　　4．建立和完善各项配套制度
　　要使会计委派制顺利实施，必须建立一套完善的制度以构成会计委派制的运行机制，这些制度包括：
　　（1）委派会计的档案管理制度。档案资料是用人单位选人定岗的重要依据之一，是对委派会计人员实施监督和在职培训的参考资料，也是委派会计人员统计工作的数据来源。会计管理机构应妥善保管，并根据各方反馈的信息及时更新。要开发全国通用的委派会计人员档案管理的系统软件，形成全国性的委派会计人才市场，便于单位和会计人员在全国范围内选人、选岗，推动会计人员市场化的进程。（2）委派会计任用制度。对委派会计的任用，主要通过单位推荐、向社会公开招聘等形式产生候选人，进行业务素质、政治素质和协调能力的考试考核，择优录取。对被录用人员在聘用期间签定合同，发放委派书，在一个单位连续工作时间一般为3年～5年，以利于会计改革手段的落实和会计队伍的稳定。（3）委派会计考核轮换制度。会计管理机构每年应对所有委派的会计人员进行1～2次的考核，内容包括遵守会计制度、职业道德、工作业绩、业务技术水平、廉政等方面的情况；会计机构负责人除考核个人有关情况外，重点考核财务管理能力、会计规范化管理工作、遵纪守法等。对考核优秀的给予业绩肯定和奖励，考核不合格的就地解聘；对作出重大贡献的委派会计人员，应向有关部门提出晋升、晋职等建议。为促进委派会计人员全面熟悉业务，尽快提高业务素质，委派会计人员的工作岗位应当有计划地进行轮换。单位的会计负责人每3年进行一次轮岗交换，一般的会计人员也应视情况进行轮岗。（4）委派会计的工资福利制度。为彻底割断委派会计与受派单位在经济利益上的联系，确保其独立性，防止形成小集团利益，会计管理机构应将委派会计的工资福利纳入统一管理、统一发放。行政事业单位会计经费由财政统管统划，国有企业按照“谁用人，谁拿钱”的原则向会计管理机构缴纳服务费。要确保委派会计人员整体工资水平的公平合理，年终根据考核结果向委派会计发放与业绩挂钩的年终奖金。（5）委派会计的定期培训制度。派往各单位的会计人员上岗前都要经过相关的知识和技能的专门培训，已经派驻单位的会计人员每年也要组织2～3次的培训活动，使会计人员在政治思想、能力水平、业务知识等方面不断更新，以跟上时代前进和经济发展的步伐。
　　实行会计委派制还应注意以下问题：一是实行委派制，并不是把会计人员简单地从原单位中脱离。实施会计委派制仅仅改变了会计人员的管理制度，委派会计不能把自己看作“钦差大臣”，高人一等，应当尊重单位领导，作好单位领导参谋，搞好财务工作。二是会计委派制并不是解决会计监督问题的灵丹妙药，只是在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督，加强了会计服务功能和目标责任制管理。解决会计信息失真问题的重点应放在构建新型会计人员职业化管理体制上来。
　　总之，会计委派制是会计管理中的一个新生事物，是一项复杂的系统工程，没有固定模式可以参考借鉴，但涉及到方方面面的问题，绝不能一派了之，要坚持边试点、边探索、边总结、边完善，加强调查研究，总结成功经验，逐步推广和完善。
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