论国家审计职能和作用

　　【摘要】笔者认为，国家审计不仅是民主与法治的产物，而且也是推动民主与法治的工具。它是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动。国家审计不仅有审计监督和评价职能，而且还有司法和民主职能。同样，国家审计作用不仅表现在再监督上，而且还对国家有促进、维护、发展、和谐的作用。
　　
　　国家审计职能和作用源于国家审计的本质，是国家审计本质的表现。国家审计本质决定了国家审计职能和作用的范围和方向。到底什么是现代国家审计？现代国家审计的本质是什么？为什么需要国家审计？我国国家审计机关已经成立了二十多年。这二十多年来，专家学者们对现代国家审计的本质一直有着不同的认识。有的说是监督，有的说是鉴证，还有的说是服务，这些都有道理，但都不够全面。他们只是从一个侧面回答了审计的一些作用和职能，并没有深入到本质，更没有突出现代国家审计的特点。笔者认为，现代国家审计是民主的产物，更是民主的工具。因为只有民主进步到一定程度，国家审计机关才能得到授权对政府部门和公营机构进行监督，并将其审计结果对人民公开、向人民负责。政府预算执行的审计、经济责任审计和效益审计，就是通过政府授权，审计机关去监督检查政府机构花纳税人的钱花得怎么样，经济性、效果性和效率性如何。在经济民主的基础上不断完善政治民主，审计也是实现这一目标的一个重要工具。审计预算执行，就要让人民群众了解取之于民的财富是否用之于民；开展党政领导干部经济责任审计，就能让广大百姓知道人民的公仆是不是真正地为人22jJk0vrgchhwq66vYqOPzcqBx8A+NH794M0vnpwAlg=民履行了责任；探索效益审计，就是要让全社会了解纳税人的钱是否管得好、花得值；审计署准备逐步实行审计公告，把审计的结果公告于社会，这不仅可以提高审计的透明度、增强公开性，更重要的是促进政府部门增强行政行为的透明度和公开性，让人民群众有知情权，进而用群众的民主监督来推动政府执政为民。现代国家审计是法治的产物，更是法治的工具。因为没有法治作保证，审计就无法履行职责。在中国，依法审计有两层含义，第一层含义是国家审计是宪法直接规定的一项重要工作，也是宪法唯一规定要由政府总理直接领导的具体工作，这就为审计机关不受任何机构和个人干扰、独立依法行使职权提供了法律保障；第二层含义是，实施审计工作的标准和依据也必须是法律法规，要维护法律的尊严。民主与法治相辅相成、密不可分，在平衡个人、团体和全体人民利益的时候，法治是最有效的手段，也是最根本的保证。国家审计机关对法治的贡献，一是监督法律法规的执行，违法必究，维护法律的严肃性；二是促进法律法规的完善和发展，从代表最广大人民群众根本利益的角度对法律法规的建设和完善提出建议。
　　本文正是基于对国家审计本质的上述认识，来研究国家审计职能的。国家审计职能应该包括四大职能：审计监督、评价、司法和民主职能。
　　一、审计监督职能
　　这是传统国家审计的一项基本职能。但在现代国家审计中，审计监督内容应予以调整。就财政审计监督来说，监督重点要从收入转向支出。这个变化决不仅仅是从报表的一边转到另一边，其中的内涵很丰富。在我国，国家审计开展的很多工作，非常类似于“财政监察”，审计目的是为了增加财政收入。这样做的问题是角色错位，把独立的审计监督和被监督的管理行为混在一起，一方面管理职能多方行使，导致职责不明；另一方面是监督职能弱化和淡化，监督成本过高。财政审计的重点从收入转到支出，这将是一个重大的变化。以前主要是审计纳税人有没有依法纳税，是不是守法，对象主要是“民”，这是必要的，但仅有这一点也是不够的。现在审计财政支出，重点应该是各级政府部门，对象主要是“官”。审计重点从“民”到“官”，这就是民主的发展和法治的进步。就经济责任审计来说，一类是党政领导干部的任期经济责任审计；另一类是国有及国有控股企业主要领导人的经济责任审计。从文件规定来看，党政领导干部的任期经济责任审计主要是审计县级及以下的党政领导干部，但这几年实际上发展很快，对厅局级以上干部的试点审计已经全面推开。就审计内容来看，党政领导干部的任期经济责任审计主要是检查被审计的领导干部任职期间所在单位或地区的财政财务收支是否真实，有无作假行为；检查贯彻执行国家重要经济政策的情况；检查有无个人违反决策程序造成重大损失的情况；检查个人遵守有关廉政规定的情况。如果说财政财务收支审计主要涉及的是行政、事业和企业法人，那么经济责任审计就应该毫不避讳地把我们党和政府的高级官员纳入到审计的范围，不仅要通过我们的审计监督，来看这些“官”的业绩是真是假，在相当程度上，还要看那些监管部门的监管到不到位，这项工作不仅有经济意义，更有政治意义。
　　二、审计评价职能
　　这是现代国家审计的一项基本职能。国家审计要关注政府效率，实质就是对政府部门或公营机构开展效益审计。效益审计国外又叫绩效审计，其基本合义包括经济性、效果性和效率性三个层面，这三个方面是递进的关系，经济性强调的是办事少花钱，效果性强调的是同样的钱多办事、办好事，而效率性的要求最高，强调的是要少花钱同时多办事、快办事和办好事，所以，关注政府效率就是指统辖政府效益审计的各个方面。开展效益审计，是全社会民主进步的客观要求。目前，随着市场经济的深入，政府与社会都希望国家审计机关能够发挥专业特长和客观独立的优势，研究如何从机制上来保证有关部门和机构能够花好纳税人的每一分钱，应该更多地关注制度建设、过程控制和结果评价，能够提醒有关单位从根本上去完善制度、加强控制和提高效率。
　　三、审计司法职能
　　这是我们新提出的国家审计职能。这也是国家审计所独有的职能，其他审计不可能具有这种职能。依法审计为什么具有司法职能呢？这会不会是审计“越位”？笔者认为，依法审计本身涵盖了司法职能。但审计司法职能不同于普通意义的司法职能。诚然，审计是对第三者的独立监督。根据不相容原则，似乎不应该具有这种职能。但是，由于国家审计监督的特殊性，它既是权力机关又是法律执行机关，逻辑地导出了具有某些司法职能。“对权力的制约和监督”历来是国家民主政治制度包括审计制度建设中颇受关注的问题。其中“如何实行权力的制约和监督”更是关键所在。我国国家审计的实践表明，只有审查监督权而没有处理权，审计的权威性和公正性大大受损，因而不能有效地实现对权力的制约和监督。提出司法职能，正是促进国家审计规范化发展的客观需要。事实上，只要对国家审计司法职能加以正确定位，审计就不会“越位”。
　　四、审计民主职能
　　这也是我们新提出的国家审计职能。审计民主职能是审计这一学科的应有之意，只不过是学者们以前没有发现它。既然现代国家审计的本质是维护民主和促进法治，要达到这一目的，很重要的一条途径就是公开和透明。国家的财政资金取之于民、用之于民，人民群众就有权利了解钱是怎么花的，花的效益如何。这本身是一种政治文明。审计机关的审计结果公告以后，社会各界都能知道国家财政收支哪些方面做得好、哪些方面还有问题。事实将证明，很多问题在全社会的监督下，一定能改得更快，解决得更好。另一方面是让全社会来监督审计机关是不是依法办事、客观公正。实行审计结果公告制度，就是要把审计置于全社会的监督之下。大家对审计机关的审计内容、审计方法、审计标准、审计依据和审计结论都会一清二楚，对审计工作的水平和质量也会一目了然，这样就可以促使审计人员不断学习、不断提高。
　　国家审计的作用是国家审计职能的体现，根据笔者的研究，国家审计应该有以下诸方面的作用：
　　
　　（一）监督作用。国家审计监督不仅是国家经济监督十分重要的组成部分，是专职监督机构，而且也是对其他部门监督的再监督，具有独立的监督地位，因此，国家审计监督具有其他部门监督不可替代的作用。
　　（二）制约作用。国家审计是对权利的一种制约机制，在经济管理的决策、执行等环节要加强对权利的制约，需要发挥国家审计的职能作用。国家审计机关通过实行绩效审计和经济责任审计等方式，对推进民主决策、实行问责制和廉政建设发挥重要作用。
　　（三）推动财政管理。国家审计对加强财政管理具有重要的推动作用。对政府财政收支的审计一直是国家审计的重要内容，随着我国公共财政的建立，政府财政收支审计更加重要。近几年的审计情况表明，各级财政部门针对审计中发现的问题，结合审计意见和建议，从完善财政制度、健全预算管理体制、细化预算编制、增强预算分配的科学性和透明度等方面，提出并实施了许多建设性的改革措施。因此，审计监督已经成为深化财政体制改革，加强财政管理的重要推动力量。
　　（四）推进民主法制建设。国家审计监督对推进民主法制建设和依法行政发挥着重要的作用。审计机关通过实行审计结果公告制度，可促进政府预算执行情况公开透明，有利于加强社会公众对政府的监督。同时，对被审计单位违法违规行为的揭露，还可促使有关部门、单位加强制度建设，坚持依法办事。
　　（五）维护国家的经济安全。国家没有强大的财力，就不能维持国家经济的正常运转，就没有能力推动改革和开放，也就无法推动社会的向前发展。企业不赚钱、长期亏损，就会破产；政府财力不济、长期入不敷出，就会导致政府的管治或信用危机。监督各级政府及其所属部门的财政收支，对财政体系的审计，最终目的就是一个，从战略和长远的高度保证国家财政的可延续性，保证政府的持续运转。
　　（六）提高政府运行效率。国家经济的持续发展和社会的稳定进步，是国家和政府的工作目标，同样也是审计机关审计评价的重要标准。经济的发展有时更注重效率，而社会的稳定和进步有时更需要兼顾公平。审计机关应该始终关注各级政府和有关部门的政策制定和资源分配是不是始终围绕经济持续发展和社会稳定进步的目标，其具体行政管理过程是不是有利于这一目标的实现。
　　（七）有利于深化改革和促进发展。摆正监督和服务的位置，理顺局部和全局的关系，是国家审计机关始终需要重视的核心问题，也是一个审计机关在国家政治经济生活中如何给自己定位的问题。今天的审计已经不再是简单的查账，审计环境在变，审计对象在变，审计技术和方法也在变，在变化的社会中，国家审计要使社会更安全、政府更高效。
　　（八）有利于形成和谐社会。许多哲人都阐述过“对立东西产生和谐，而不是相同的东西产生和谐”的哲理。审计风暴与和谐既是独立又是统一的。和谐社会不是没有利益冲突的社会，相反，它是一个能解决矛盾和化解利益冲突并由此实现利益关系趋于均衡的社会。国家审计是国家财产的“看门狗”。审计风暴的效应，就是通过揭示矛盾，形成一种新制度与机制加速生成的新环境，使社会进一步增加协调性，并为提高社会和谐程度提供体制性保障。和谐社会是一个有良好秩序的社会。国家审计，通过审查社会经济活动的运行情况，揭示经济违法违规行为，制止一些经济犯罪行为，维护市场经济秩序。如果没有国家审计，社会能不能和谐呢？这涉及到伦理学问题。人究竟是善的还是恶的？或者说人是自私的还是利他的？回答这些问题是比较困难的，因为哲学文献并没有给出现成答案。但是，从审计发展史来看，自从有文字记载开始就包含了审计萌芽。只不过是随着社会经济的发展，审计职能和作用才渐渐展开。社会和谐内容包括各个方面，形式多种多样。国家审计仅仅是从经济监督角度来保证经济秩序平稳有序前进，社会其他方面只能由其他学科去调节。因此，不能说有了国家审计社会就能和谐，而只能说国家审计能促进社会和谐。在经济领域，从审计角度来看，社会不和谐就是各经济单位、组织和个人为了个人企图打破了社会规则，损害了公共利益，社会经济因此出现了非均衡性的运动。国家审计就是要以独立人的身份，维护经济体制的有效运行，从而保证社会经济秩序的良性循环和发展。
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