如何提高人大工作的绩效

　　温家宝总理在2004年政府工作报告中谈到建立责任政府时说过一段话：“有权必有责、有责受监督、侵权要赔偿、违法要追究。”时下建立责任政府、提高行政绩效、实行行政问责制等关于责任政府的理念已深入人心，正在被各级政府所实践，这无疑是民主法制建设的重大进步。遗憾的是作为最高国家权力机关的人民代表大会的绩效和责任却还没有引起人们的足够重视。人民代表大会是代表人民行使国家权力的机关，当然也有权有责。既然有权有责，就不能尸位素餐，不能甘当“橡皮图章”和“政治花瓶”。人大机关的运转要花纳税人的钱，人大的组成人员和工作人员也是拿的人民的血汗钱。人大的各项工作当然也要讲究绩效，也要承担责任。
　　中央九号文件下发后，很多地方人大开始注意通过制度建设提高人大工作绩效，强化人大工作责任，保证人大法定职权的落实。很多地方开始对地方立法进行跟踪问效。甘肃省人大常委会制定了地方性法规质量标准及其保障措施。贵阳市人大常委会进行了建立执法检查质量评估体系的探讨。很多地方还制定了人大代表履行职责的保障和监督制度。
　　要发展和完善人民代表大会制度，提高人大工作绩效，主要应从加强党的执政能力建设、提高人大自身的代表性与民主程度、强化人大实体权力和完善工作程序制度四个方面入手。
　　
　　加强党的执政能力建设问题
　　
　　在加强党的执政能力建设方面，首要的任务是理顺党和国家权力机关的工作关系。马克思、恩格斯和列宁关于人民代议制思想是我国人民代表大会作为最高国家权力机关的理论渊源，也是我们党领导人民建立国家政权的理论基础。今天我们对于马克思主义人民代议制理论的认识还不能说已经完全到位。在人民代表大会的实践中，马克思主义的人民代议制思想并没有得到真正的落实。党和国家政权的关系还没有理顺，党政职能分开问题远未解决，许多应由国家权力机关行使的权力还往往由各级党委直接行使，人民代表大会的作用还没有得到充分发挥，人大在民主决策、民主选举和民主监督等方面的职权没有得到真正的落实。这使国家权力机关的权威性在一定程度上受到质疑。如何使我们党完成由革命党向执政党的转变仍然是我们面临的一个重大课题。党的十六届四中全会把加强党的执政能力建设，转变党的执政方式，实现科学执政、民主执政、依法执政提上日程。这就是要做好党内民主和人民民主和谐衔接这篇大文章。具体说，就是在思想认识上，党要把人民代表大会作为民主执政和依法执政的制度载体，在组织上要加强人大党组的建设，保证党对国家权力机关的领导。首先，要选派能真正担当得起领导责任、有足够精力从事人大工作的领导干部负责人大党组的工作，而不应兼而不顾。其次，要完善党依法执政的各种程序和制度，改变宪法权力和党的执政权力并行，“一虚一实”的现状，实现二者的有机结合。特别是要完善党内民主决策程序和人大依法民主决定重大问题程序的衔接，理顺党管干部和人大依法任免的关系，理顺党和国家权力机关的工作关系，使人大在民主选举、民主决策、民主监督等方面的宪法权力得到落实，只有这样才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
　　
　　提高人大代表性和民主程度问题
　　
　　在提高人大的民主程度方面，最关键的是改革选举制度，提高选举的民主程度。马克思主义人民代议制思想一个重要内容是，人民代议机关掌握国家最高和全部权力，人民代表由普遍的、平等的、直接的、竞争的、无记名投票的选举产生。选民对自己选出的代表和公职人员有最终的罢免权。可以说民主选举是人民民主的前提，是依靠什么人和为什么人的根本问题。如果选举流于形式，就会背离人民民主的根本宗旨，滑到专制主义的泥坑中去。无产阶级政党只有通过真正民主选举产生的人民代议机关来执政，才不会脱离人民民主的轨道，才不会由社会公仆蜕化变为社会的主人。从国际共产主义运动的历史经验来看，无论是前苏联，还是东欧各社会主义国家都没有实践好马克思主义这一重要原则，都没有过好人民民主这一关。因此，把人民民主政权蜕变成了官僚集团的极权统治，这个教训不可谓不深刻。邓小平同志早就提出要改变依靠少数人选人用人的体制弊端，其根本途径就在于扩大直接选举的范围，用民主选举代替由少数人选人用人。但今天我们在坚持“党管干部”的前提下，仍然存在把民主选举作为一种形式，把组织选拔甚至靠少数人选人用人作为干部人事制度的基础，由此产生任人惟亲、任人惟情、权钱交易、跑官要官、买官卖官、只对上级负责不对人民负责等一系列的弊病。这不可避免地使党的执政基础和权力的合法性受到质疑。从全世界民主发展趋势看，不断扩大直接选举和引入竞争机制是一种必然的趋势。目前，我们的人民代表大会制度建设中最突出的问题是选举不够直接、缺乏竞争机制，在基层政权领导人的选举中，普遍实行间接选举制度，这就使各级政府官员与人民群众缺乏天然的亲和力，缺乏对人民负责的意识。在各级人大代表的选举中，代表结构不合理，安排性、照顾性的各部门官员过多，代表性不强，难以充分反映人民群众的意见和要求。县以上间接选举的各级人大代表的问题更加突出。要提高人大自身的代表性与民主程度，消除用人上的体制弊端，最主要的是从修改选举法和地方组织法入手，改革和完善选举制度，进一步扩大直接选举的范围，缩小城市和农村人口代表比例的差距，改变选举权不平等、代表结构不合理的现状，增强广大工人、农民和弱势群体的话语权，使占人口绝大多数的人民群众不被体制和制度边缘化，使选举权更平等，选举更直接，代表结构更合理，更能体现选举人的意志。同时，在有条件实行直接选举的基层政权领导人的选举中，应逐步实现县乡长的直接选举，把各级人大代表和基层政权的领导人直接置于人民群众的监督之下，这是巩固党的执政基础和根治干部脱离群众、只对上级负责及买官卖官、跑官要官等干部制度腐败、体制痼疾的治本之策，只有这样才能把各级人大代表和地方国家机关主要领导人员直接置于人民监督之下，使他们真正树立对人民负责的意识，更充分地反映广大人民群众的利益和要求，使我们党执政为民的根本宗旨和国家一切权力属于人民的宪法原则真正落到实处。
　　
　　强化人大实体权力问题
　　
　　关于人大的实体权力，宪法和法律虽然都有规定，原则上似乎也比较完备。但很多权力就像“银样蜡枪头”，中看不中用。人大权力不落实的原因主要是宪法、法律缺乏权威性与操作性，缺乏保证宪法赋予人大权力落实的系统制度安排和严格的宪法监督制度，缺乏真正的民主选举、民主决策和民主监督机制的保障。要保证宪法赋予人大权力的落实，关键在党，只有通过转变党的执政方式，进行体制改革和完善立法来解决。
　　
　　完善人大工作程序制度问题
　　
　　根据中央九号文件精神，发挥各级人大代表的作用，完善人大工作程序和制度，是当前和今后一个时期人大工作和建设的重点。发挥代表作用和加强制度建设的核心问题是克服人大工作中普遍存在的形式主义，提高人大工作绩效。为此，各级人大代表要提高代表意识和责任感，勤跑基层，切实反映群众意见，履行好自己的职责。各级人大常委会机关要从代表人民利益、落实人大职权、强化责任意识入手，做好为代表履行职权服务的工作，建立和完善各项工作的程序和制度。不仅要建立和完善人大的各种会议制度和议事程序、人大决定重大问题的制度、立法制度、法律监督和工作监督制度，而且要建立各种会议审议意见和和代表意见建议的督办落实制度。特别要重视对人大工作绩效的评估和责任的落实，要克服人大工作中的形式主义，少摆花架子，多关注群众生产、生活中的困难和问题，多做一些有关国计民生的实事，使我们的各级人大真正成为代表人民当家作主的机关。
　　（作者单位：深圳大学）