规避人大监督现象初探

　　所谓规避人大监督，就是行政、司法机关对应由人大决定或应当接受人大监督的事项，设法利用制度上的缺陷，而避开人大决定和监督程序，直接按自身意图实施的一种现象。实践中，虽然行政、司法机关接受人大监督的意识有了增强，但规避人大监督问题也在屡屡发生，甚至还比较普遍，使人大的监督作用难以充分发挥，地方国家权力机关的威信受到削弱，同时，也容易导致决策失误，甚至产生腐败。
　　
　　一、规避人大监督的种种表现
　　
　　被监督者一般并不直面抗衡监督者，大多采取迂回的办法。规避人大监督，其表现形式大体有以下几种：
　　一是利用法律不完备使人大监督陷入盲区。这种情况比较多见，特别是当前关于人大监督的法律原则性规定较多、细则很少，实际操作中盲区很多，很容易让被监督者钻空子。比如，各地人大比较关注的重大事项决定权问题，因法律对重大事项的范围没有明确界定，许多地方政府把一些本该由人大决定的事项不提交人大决定，直接付诸实施，从而避开人大监督。这方面的例子很多，像行政区划调整、机构改革、地方重大建设项目等，按说都属于重大事项，应由人大作出决定或经过人大批准，但绝大多数地方都由政府直接操作，而把人大撇在一边。
　　二是造成既成事实使人大监督成为形式。许多地方政府在涉及一些应经人大批准的事项时，往往事前、事中不报告，而是等结果出来后，再摆到人大面前，使人大缺少回旋余地，不得已只有认同发生的事实。比如财政预算，虽然是经人大批准的，但往往预算、执行两张皮，政府想调整就调整，就是不向人大报告，使预算在某种程度上成了一纸空文。到了年底，该安排的项目安排了，该花的钱都花了，再向人大报告，提请批准决算，使人大十分被动，批也不是，不批也不是。
　　三是改头换面使人大监督失去依据。对法律有明确规定的一些事项，不是直接违背，而是另起炉灶，换种说法绕过人大监督。比如近年来有的地方法院设立的执行局，实际上就相当于原来的执行庭，不过是换了个名称而已，但因地方组织法对执行局局长的任免没有规定，就不提请人大任免，轻易绕过人大监督。再如有的地方政府在一级局、二级局的设置上界限不清，明明是履行政府职能的一级局，有时名称一改，就变成了二级局，而不再提请人大任命。
　　四是避重就轻使人大监督难以深入。有些行政、司法机关，在向人大报告工作时，不是实事求是，而是避重就轻，讲成绩夸夸其谈，讲问题一带而过，使人大无法掌握实际情况，难以实施有效监督。如根据法律规定，在人大审查批准同级财政决算时，审计部门必须提供财政审计报告，为人大审查提供依据，但现实是，由于审计工作实行行政首长负责制，在提交人大之前必须先经政府主要负责人同意。由于是自揭家丑，审计报告中的一些重要问题往往都被“截留”，根本到不了人大，使人大了解不到真实情况，也就无法深入监督。
　　
　　二、规避人大监督的原因
　　
　　1.“全能政府”的影响仍在延续。改革开放以来，我国市场经济有了长足发展，政府职能也发生了积极的、显著的变化。但应该看到的是，计划经济时代固有的“全能政府”的影响仍在延续，在一些政府官员中还很有市场。而这种模式的一个显著特征就是行政权无限膨胀，政府无所不能，不受制约。当前，虽然“小政府”的理念逐渐为人们接受，但政府职能仍然过多，行政权膨胀动因仍在，加之一些政府官员“全能”意识较强，接受监督意识较弱，因而施政时不愿受到束缚，对人大依法行使职权不是主动配合，而是寻求规避，最终导致人大权力被虚置。
　　2.部分行政、司法机关人员的权力观产生错位。按照法律规定，“一府两院”组成人员由人大及其常委会选举或任命，但现实中，有些地方没有处理好党管干部和人大依法行使任免权的关系，往往过于强调党管干部，而忽视了人大依法行使任免权，使人大选举或任命成了事实上的“橡皮图章”，没有能够起到应有的决定作用。这一问题的存在，使得党委和人大在代表群众意愿上的一致性未能得到体现，也使得部分官员的权力观产生错位，认为手中的权力是上级给的，而不是人民赋予的，因而干工作只看上级态度，而对代表广大人民群众、行使国家权力的人大则认识模糊，重视不够，对待人大监督也是敷衍应付，想方设法予以规避。
　　3.监督机制不够健全，存在诸多缺陷。随着我国政治体制的完善和人大制度的发展，人大监督正在不断得到加强，但不可否认的是，现行的监督制度仍然存在诸多缺陷，使得被监督机关有空可钻。比较突出的有三个方面：一是法律内容不够全面，像工作评议、任期监督等许多事项都没有涉及，实施监督缺少依据。二是程序性法律较为缺失，实体性监督缺少制度保证。三是许多规定比较原则，可操作性较差，漏洞很多。像人大常委会的审议，是人大的一项基本监督方式，但法律除了规定每两个月至少召开一次会议外，对审议的程序、内容和审议意见的性质、地位、效力等都没有作出规定，各地人大只能摸着石头过河，凭经验边试边干。这样的监督，本就显得依据有限，底气不足，行政、司法机关想要规避当然不是什么难事。
　　4.规避人大权力很少被追究，成本过低。虽然规避人大监督现象屡见不鲜，但这类问题有的不为人大所知，有的虽被人大知晓，也大多不去深究，不了了之，所以实际得到纠正的比例很小，受到责任追究的更是凤毛麟角。这种情况的存在，又在一定程度上助长了规避人大权力之风，使得被监督机关更加有恃无恐，屡屡“越界”。
　　
　　三、对策和建议
　　
　　1.约束行政权力，打造“有限政府”、“法治政府”。要适应社会主义市场经济发展的需求，通过立法等途径，进一步约束政府权力，力求变“全能政府”为“有限政府”，有效遏制行政权力的膨胀；要按照《行政许可法》等法律规定，进一步规范政府行为，破除政府官员“全能”意识，改变政府大包大揽状况，打造“法治政府”，使政府能够依法行政，依法行使职权，依法接受人大监督，从源头上根除规避监督的动力和成因。
　　 2.强化人大选举权和任免权，增强行政、司法机关人员的公仆意识。各级人大要在坚持党管干部原则的前提下，认真行使选举任免权，让广大代表和常委会组成人员自主行使职权，使选举和任免更能发扬民主，切实代表广大选民的意愿，充分体现党委和人大在代表群众意愿上的一致性。要通过选举和任免权的行使，使行政、司法机关人员能够认识到手中的权力是广大人民群众赋予的，自己是通过人大选举、任命产生的，从而纠正权力观上的错误认识，自觉地把各项工作置于人大及其常委会的监督之下，有效杜绝规避监督现象的发生。
　　3.完善监督机制，减少制度漏洞。要通过立法，进一步健全人大监督的各项法律法规。不仅要健全监督程序、监督内容的规定，还要健全法律效力、法律责任的规定，形成程序严谨、内容全面、责任明确、条文清晰、易于操作、能够涵盖监督工作各个方面的较为完整的人大监督法律体系；地方各级人大也要根据法律，结合自身实际，进一步制定实施细则和制度，从而构筑起健全、严密的监督机制，把行政、司法权力置于可靠、有效的监督之下。
　　4.各级人大要加大监督力度，切实树起人大监督的权威。首先，监督工作要细。要对照监督权限，对本行政区域的经济、社会发展事项认真进行排查，进一步明确监督范围和监督事项；要经常调查、检查，看“一府两院”是否规避越权，看监督工作有无疏漏；要建立制度，使各项监督工作能够有章可循，规范运作，防止因人、因时、因势而变。其次，监督力度要大。对实施监督的事项，要认真对待，抓住关键，深入到位，保证实效，不走过场；对发现的规避监督行为，要采取特定问题调查、质询直至罢免、撤职等刚性措施，坚决督促纠正，使规避者付出较大的代价和成本，防止规避行为再度发生。第三，要善于借助其他监督形式。行政、司法机关不仅要受权力机关的监督，还要接受党的监督、社会监督、舆论监督等。人大监督不应排斥而要善于借助和结合其他监督方式，一方面，要通过其他形式，更加及时、有效地发现规避监督行为；另一方面，要与其他监督形式共同发挥作用，形成强大合力，缩小规避监督的空间，使规避行为得到及时纠正，并不再发生。
　　（作者单位：江苏省灌南县人大常委会）