主任会议履行职责情况的思考

　　主任会议作为地方人大常委会处理重要日常工作的职能组织，自1982年修改地方组织法时确立其设置、组成和职责迄今20多年来，已愈来愈显示出不可或缺的职能作用，但同时在实践中也出现了一些值得探讨的问题。
　　
　　一、主任会议的职责定位
　　
　　现行地方组织法第四十八条规定了主任会议的组成和职责，即：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会主任、副主任和秘书长组成主任会议；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会主任、副主任组成主任会议。主任会议处理常务委员会的重要日常工作。”主任会议的组成是很明确的，但哪些属于”常务委员会的重要日常工作”法律没有明确规定。从地方组织法的其他条文规定和现实情况来看，主任会议的主要职责有：一是就落实常委会决议、决定过程中的具体问题和常委会机关重要事项作出相应决定；二是对有关方面提出的议案，决定提请常委会审议；三是对提请常委会审议的地方性法规及决议、决定草案和专题汇报事前提出审查意见；四是提出属于常委会职权范围内的议案；五是提名专委会个别副主任委员和部分委员人选，提名常委会代表资格审查委员会组成人员人选；六是听取“一府两院”有关专题汇报，并提出意见和建议；七是审定常委会执法检查、代表视察、述职评议、个案监督等工作的安排方案，并督促有关方面认真实施；八是听取专委会和工作机构的工作汇报，并对其工作进行协调和指导。
　　从主任会议的职责来看，除可以提出议案和有关人选外，它主要是为常委会依法行使职权服务，即在常委会行使法定职权过程中，主要就程序性的有关问题进行讨论，作出决定，并进行必要的把关。它本身不是一个行使权力的主体，不能定位于实体性权力机构。但从实践来看，主任会议在一定前提下享有实体性权力也是必要的。这是因为：一是“处理常务委员会的重要日常工作”，组织贯彻人大及其常委会的各项决议、决定，必然需要一定的实体性权力；二是程序性问题同实质性问题往往关联在一起，就程序性问题作出决断，往往涉及实质性问题，必然需要实体性权力；三是常委会会议一般相隔两个月举行，如果事无巨细均须由常委会决定，往往会造成一些工作的延误和搁置，不必要地降低了工作效率。当然，主任会议在履行职责的实践中，要把握好分寸，既不能越位，又不能缺位；既不能越权，又不能失职；既不能“升级”，又不能“降格”；既不能违背现行的法律法规，又要有利于提高常委会履行职责的效率和质量；既应坚持主任会议职权的基本属性系程序性权力，防止其基本功能的偏离，又要从常委会依法履行职责的整体要求出发，有条件地行使其一定的实体性权力。
　　近年来，主任会议在履行职责中，对人大代表采取强制措施而代行许可权问题，是一个争议比较大的话题。在人民代表大会及其常委会闭会期间，司法机关需要对人大代表采取限制人身自由的强制措施，很多地方都由主任会议决定许可，事后再提请常委会确认。严格地说，这在一定程度上越位代行了常委会的职权。但在工作中，常委会会议一般两个月举行一次，在较为紧急的情况下，不可能及时召开常委会会议，不得不由主任会议代行这一职权。所以，为了弥补现行法律制度存在的疏漏和缺陷，适应客观现实的迫切需要，有必要从立法上明确赋予主任会议处理紧急情况的权力。在法律修改前，从另外一个角度看主任会议代行许可权，也有其必要性和可行性。
　　
　　二、主任会议的职能作用
　　
　　从各地的实践来看，人大常委会能够有效行使职权、充分发挥作用，是与主任会议认真履行职责密不可分的。具体而言，主任会议在地方人大工作中发挥了以下几个作用。
　　——主导作用。从主任会议的组成人员来看，他们大多是从党委政府领导岗位转到人大常委会的，具有较高的政治素质、领导水平和工作经验，在常委会组成人员中起着主导作用。从地方组织法赋予主任会议的职责来看，主任会议负责处理常委会的重要日常工作，在人大常委会工作中无疑也发挥着主导作用。
　　——补充作用。常委会会议一般每两个月举行一次，会期短，议题安排也不可能面面俱到，所以不少工作难以通过常委会及时审议。尤其是人大代表和人民群众关注的热点难点问题以及一些属于常委会职权范围内的突发事件，不便于及时召开常委会会议审议或决定。而主任会议由于组成人员少，举行会议比较方便，可以根据实际需要，及时召开会议讨论、研究，提出处理意见。所以，主任会议很多时候对于常委会行使职权，起到了一种补充作用。
　　——协调作用。要协调一致地为常委会行使职权服务，人大各专委会、常委会各工作机构以及机关各部门，都需要在主任会议的组织协调下，有序地开展工作。如，主任会议根据各专委会、各工作机构提出的初步意见，进行综合汇总，拟定常委会工作要点、执法检查计划、听取审议报告计划等草案，再提请常委会审议决定。各专委会、各工作机构开展工作，经主任会议统筹安排、协调一致后，再分别组织实施。主任会议对本机关与上下级机关之间、与同级几套班子之间的关系和工作也需要进行协调。
　　——监督作用。主任会议的监督可以理解为间接监督，主要体现在三个方面：一是主任会议对没有列入常委会会议议程或者不便于及时提请常委会审议的议题，适时组织审议，提出意见和建议，交由“一府两院”研究办理；二是主任会议组织有关专委会或工作机构对常委会审议意见、决议决定、代表议案和建议批评意见的办理情况等进行跟踪检查，督促“一府两院”认真办理；三是主任会议对“一府两院”工作中的重大过失、与法律法规和人大及其常委会决议决定相悖的行政行为，建议常委会及时审议进行监督，从而不断增强常委会法律监督和工作监督的效果。
　　
　　三、主任会议的运行规程
　　
　　主任会议是地方人大常委会法定的职能组织，它不同于一般的会议，也不是常委会的办事机构。目前一些地方人大常委会主任会议在履行职责中还存在一些随意性，运行起来还有很多不规范的做法。对此，笔者认为应该从以下两个方面加以完善：
　　1.建立健全制度，规范议事程序。建立健全主任会议制度，完善主任会议程序，是实现主任会议制度化、规范化的重要前提。当前，地方人大常委会应进一步健全和完善主任会议制度或议事规则，除对会议时间、议程、决定事项以及列席会议人员等作出明确规定外，还应就以下一些问题加以界定。（1）界定主任会议的权限，使其职权的发挥与人大“集体行使职权”的原则相一致。如，规定属于人大及其常委会职权范围的重大事项，主任会议均应提交，主任会议决定的不是是否需要提交，而是决定提交的场合和时间，并就提交审议的有关草案、议案、文件的质量进行把关。为此，须对主任会议应提交常委会审议的重大事项作出界定。（2）主任会议应坚持民主议事、依法决策、客观公正、实事求是的原则。（3）主任会议成员在讨论各项议题时，均须表明自己赞成、反对或保留的态度，会议主持人有责任征询每位成员的意见。(4)召开主任会议，须有三分之二以上成员出席；决定问题、表决事项，须按少数服从多数的原则，由全体组成人员的过半数通过。（5）主任会议成员在未经集体研究前向有关方面提出工作意见、建议、批评时，应以个人或者人大代表的名义。（6）明确界定常委会机关工作中哪些重大事项须经主任会议研究决定，哪些事务应由秘书长会议（或办公室）承担，既充分发挥秘书长会议（或办公室）在负责机关事务中的作用，又确保主任会议对机关工作的领导。
　　2.精心组织会议，提高会议质量。主任会议的会议质量决定了主任会议履行职责的水平。主任会议一切程序都应规范化，切忌将其视为机关一般性会议。应根据常委会年度工作要点和实际工作需要，按一定期限对每次主任会议的议题作出安排，做到思想上早准备，工作上有的放矢。对一些重要事务性的议题可以临时确定。有关专委会或工作机构对主任会议要讨论的议题，应采取组织视察、检查、调研等方式，掌握实情，为主任会议研究处理问题提供可靠的决策依据；对主任会议听取的专题汇报、提请常委会审议的有关事项、提出的议案等，都要认真把关，形成规范的文件草案，会前印送主任会议组成人员。在会议中，要严格依法决策，充分发扬民主，广泛听取主任会议组成人员的意见，最终就研究的事项形成共识。根据会议内容需要，还可请“一府两院”有关人员列席主任会议，听取意见。听取“一府两院”专题汇报应形成会议纪要，及时送交“一府两院”研究处理。主任会议召开后，有关专委会、工作机构要认真落实主任会议议定的事项，并加强对“一府两院”落实情况的跟踪督查。
　　(作者系四川省巴中市人大常委会副秘书长）