建立“人大代表辞职制度”质疑

　　自1999年湖北省襄阳市试行“人大代表辞职制度”以后，浙江宁波、湖南溆浦、江苏常州、福建晋江、山东即墨、成都金牛等许多地方纷纷效法，一时“人大代表辞职制度”成了一个热门话题。对此，许多新闻工作者、法律工作者、人大工作者发表了各自的看法，褒贬不一。
　　
　　关于“人大代表辞职制度”的依据问题
　　
　　根据现行法律，人大代表辞职是有法律依据的。《选举法》第四十九条规定：“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职，乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。”但是，根据笔者的理解，法律意义上的“辞职”和襄阳、宁波等地试行的“人大代表辞职制度”不是一回事。法律意义上的“辞职”，很显然是人大代表的一种自愿行为，主动行为，不带任何的勉强，不受第三者的支配或劝说，不受外来压力的干扰。而襄阳、宁波等地试行的“人大代表辞职制度”，先由人大常委会人事代表工委根据代表变动情况，提出需要辞职的代表名单，提交人大常委会主任会议讨论，然后向同级党委报告，经同级党委同意，才由组织出面向人大代表提出辞职建议，建议时还辅以思想政治工作，最后由代表根据组织要求提交辞呈。最近江苏省灌南县则公开采用“劝辞”的办法辞退了20名人大代表。所以，这种做法看似代表自愿，实际是由组织决定的。有自愿之形，而无自愿之实。实践也证明了这一点，凡是接到组织辞职“建议”的人大代表，没有一个不接受的，包括灌南县某乡乡长虽心有不愿，在接受记者采访时也表露了不情愿，然行动上还是“服从”了。这种做法，与其说是“辞职”，还不如说是“辞退”。而“辞退”是没有法律依据的。
　　因此，襄阳、宁波、灌南等地的“人大代表辞职制度”是没有法律依据的，起码是法律依据不充分。一位自认为“被迫” 辞职的代表也说：建议代表辞职，有“强人所难和逾越法律之嫌”。
　　
　　建立“人大代表辞职制度”要解决的问题
　　
　　宁波市宁海县人大常委会人事代表工委主任张萍说：人大代表辞职制度“是一个被逼出来的制度”。这一个“逼”字，足以说明这个制度要解决的问题之多、之严重！灌南县则讲得比较直接具体，是为了解决“代表调入县城引发的困局”（《人民代表报》2006年4月20日第一版《聚集灌南20名人大代表辞职》）。概括各地的情况，大致要解决以下问题。
　　（一）不便履职问题。认为较多的人大代表调离原选区以后，很难参加原选区的代表活动，不利于联系原选区的选民，不利于有效地履行人大代表的职务，也不利于接受原选区选民的监督。
　　（二）配置不均问题。人大代表作为一种民主的资源，按照法律规定，要根据选区的人口数相对均匀配置。这一方面有利于一方选民的意愿的正确表达，另一方面也有利于上级根据代表的建议正确决策。代表届内变动，打破了选举时名额的均匀配置，需要调整，保持均衡。
　　（三）工作需要问题。县市人代会期间，代表团团长一般由乡镇党委、人大或政府主要负责人担任。这些“官员代表”调离后，无合适人选担任团长，影响了会议期间人大代表工作的开展；闭会期间，缺少了这些“官员代表”，也便缺少了骨干，缺少了物质和经费的保障，正常的代表活动也难开展，即使开展了，活动质量也大打折扣。所以根据工作需要，该辞的要辞，该补的要补。
　　（四）能进能出的问题。成都市金牛区人大常委会的同志说，实行辞职制度的另一个原因是，过去人大代表实行“终届制”，让代表缺少紧迫感、使命感，认为只要不违法、犯罪，即使不参加会议、不参加活动、不履行职责，任期也会直到届满。
　　诚然，以上问题在各地或多或少、或轻或重地存在着。但是，笔者认为，实行所谓的“人大代表辞职制度”，不仅不是用正确的方法解决问题，而且也不可能有效地解决这些问题。关于方法不正确，前已阐明，是因为这一“制度”有违法律精神。讲不能有效地解决问题，是说这一“制度”试行以后，问题仍然存在。如履职问题，不便履职不等于不能履职；有心履职，即使人事关系调离，但仍然心系选区，可以积极履职；无心履职，即使人在，也可能对选民的意愿、呼声仍然置若罔闻，起不到任何作用。不会因这一“制度”而有所改善。如配置不均问题，仅是对干部无序调动、无度调动的一种被动应付。按理，组织部门在换届之初就应慎重考虑，届内要相对稳定，即使变动也属个别，但许多地方不到一年，就有较多人事变动，到两年、三年，乡镇主要领导变动已经过半，一面调，一面辞，一面补，永远没有配置均衡之日。即使勉强保持动态平衡，于党政班子建设、人大代表队伍建设又有何益！至于为解决工作需要问题服“辞职制度”这帖药，只能反映我们人大代表身份的依附性，只能反映法律规定的人大代表开展工作的保障没有落到实处。最后关于能进能出问题，这在《代表法》里已经有明确规定，“辞职制度”似属“蛇足”。
　　
　　建立“人大代表辞职制度”反映出的一些问题
　　
　　“人大代表辞职制度”，实属一个不该建立的制度，它像所有不合法、不科学的制度设计一样，不但有违设计者的初衷，而且带来了一些问题。
　　（一）有违民意问题。“人大代表人民选，人大代表为人民”这一共识，不仅浸润着先进的民主选举文化，也是对《宪法》《组织法》《选举YxBEOe5Yko1DLKrhcJQLSQ==法》《代表法》关于人大代表产生和职责等法律条款的朴实诠释，随着民主政治的进步，已深入人心。直白地讲，选民，也只有选民，才能决定人大代表的去留！人大常委会人事代表工作委员会是人大代表开展工作的服务机构，无权提出人大代表辞职建议名单，党委组织部作为党委的工作部门，只有组织人民当家作主的义务，也无权对人大代表辞职建议名单进行研究并作出决定，因而“人大代表辞职制度”，从设计到实践，都不适当。
　　（二）违背法律问题。人大代表是选民依法选举产生的，依法选举产生以后，他们的地位是法律赋予的，不是本人意愿，就不能用组织的名义和压力动员其辞职。至于对“建议”以后仍不愿辞去代表职务的人员就地免职，或者不予调动升迁，就更违法理。因而，建立“人大代表辞职制度”不仅没有法律依据，而且与现行法律抵触。
　　（三）职务随意性问题。法律规定，人大代表是一种职务，是国家权力机关的组成人员。但是“人大代表辞职制度”不是因为代表有违法犯罪或其他严重错误而被罢免或终止，却是因为乡镇党委书记、镇长、人大主席等职务的变动而被“建议” 辞职。这表明了人大代表职务的依附性，先因“工作需要”要你当，后因“工作需要”请你辞，显得随意，不严肃。
　　（四）物质保障问题。《代表法》第四章规定了代表执行职务的时间保障、误工待遇以及活动经费列支渠道。而“人大代表辞职制度”暴露了这些法律条款在许多地方没有贯彻落到实处，随着一些“官员代表”的调离，经费、车辆、场所等物质保障就无法解决。
　　（五）无序调干问题。换届前夕，上级组织部门应该根据工作需要，在严格考察、广泛征求多方意见的基础上，根据结构优化的原则，对各套班子审慎考虑、统筹安排，增强工作的前瞻性和科学性。但从目前的情况看，往往是一个地方特别是乡镇的党政主要领导在一个地方干了一两年甚至更短的时间，就由于种种原因，予以调动，随意性较大，连“届”的概念也没有。这样的后果不仅会使某些代表履职困难，同时，也使一个地方经济社会的发展缺乏连续性和稳定性。作为权力机关的人大，应该有责任对这种现象说“不”，应从推进民主法制建设、加强工作监督和法律监督的角度，向有关部门谏言干部无序调的严重弊端，以缓解和阻止这种不正常现象的频繁发生。
　　综上所述，笔者认为：人大代表辞职问题应按《组织法》《代表法》《选举法》 中的有关规定规范解决。“人大代表辞职制度”作为一种“制度”的建立和推行应该慎之又慎，三思而行，不应为解决一时的难题而“硬性”推行，更不能作为一种时髦而盲目仿效。
　　（作者单位：江苏省启东市人大常委会）