关于修订完善预算法的主要看法和建议

　　《中华人民共和国预算法》自1994年颁布以来，对于规范预算监督和预算行为，加强我国的预算管理，强化预算分配和监督职能，促进经济和社会健康发展发挥了重要作用。但从预算法执行近10年的实践看，特别是从发展社会主义市场经济和实施依法治国方略的要求来看，现行的预算法已经不能适应现阶段改革开放和经济社会协调发展的需要，存在一些明显的不足和缺陷，归纳起来主要有三方面的问题：一是随着我国改革开放的深入发展和社会主义公共财政的逐步建立，不断深化财政预算改革，出现了许多新情况，建立了不少新制度，如部门预算制度、政府采购制度、国库集中支付制度、财政转移支付制度、收支两条线制度等等，预算法缺乏许多新内容、新规定，已经滞后于改革开放，特别是滞后于财税改革，需要通过修改预算法将实践证明行之有效的新制度以法律形式固定下来；二是我国预算法律制度本身也存在一些薄弱环节，如预算编制不科学、预算体系不完整、预算内容不透明、预算调整不合理、预算科目不科学、转移支付不规范等，需要通过修改预算法加以改善；三是预算法有些条款规定过于笼统原则，缺乏可操作性，特别是缺乏人大对预算审查监督的内容，已经不能适应现阶段深化财政预算改革、严格预算审查监督和加强预算管理的要求，迫切需要修改和完善预算法，尽快解决我国预算法律制度存在的主要问题，并为逐步解决财政预算体制中的深层次矛盾创造良好条件。
　　预算法是规范预算编制、预算审批监督和预算管理执行的基本法律，是财政预算领域内的根本大法。修订和完善预算法不仅是做好预算审批监督和预算管理执行的根本前提，而且关系到我国市场经济公共财政体制的健全和完善。修订预算法的指导思想，从总体上看，一要以社会主义市场经济与公共财政理论为指导，以促进我国市场经济体制改革完善和健全公共财政体制为目标；二要按照现代法治理论，根据依法治国基本方略的要求，建立健全比较完备的财政预算法律制度，真正做到有法可依，努力促进依法理财；三要坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，统筹兼顾人民群众各方面的利益，注重经济、社会与人的全面、可持续、和谐发展，促进社会主义和谐社会的建设。
　　预算法涉及国家、集体、个人三者利益分配、中央与地方利益分配、社会和经济发展的各个方面，需要修改的范围很广、内容很多，由于目前一些关系重大的政治经济体制尚未改革或确定下来，中央和地方事权和财权的划分尚不科学，中央与地方的分配关系尚未理顺，分税制预算体制和转移支付制度尚未规范化、法制化，要进行根本性的预算法大改的条件还不够成熟。鉴于我国的上述现状和条件的制约，这次修订预算法在范围、内容和程度上，进行大改的可能性不大，而进行小改又缺乏实质性意义，因而这次修订预算法的初步设想，从范围、程度和内容来看，只能是以立足于中改或争取中改为好，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题应当放到以后逐步解决。在这个初步设想和上述指导思想的大前提下，这次修改预算法需要重点研究解决以下主要问题：分税制预算体制改革问题、预算执行与预算批准时间矛盾问题、预算编制改革问题、部门预算改革问题、人大审查监督预算的重点问题、预算超收收入使用问题、预算调整问题、加强人大预算的审查监督问题、决算草案编制审批问题、预算外资金使用监督问题、加强预算执行的审计监督问题、国库支付制度改革问题等。
　　
　　（一）关于改革和完善分税制预算体制
　　
　　实行分级管理的分税制预算体制是市场经济国家普遍推行的财政管理体制模式。目前分税制存在的主要问题：一是中央与地方事权划分尚不明确、不科学，特别是对经济管理权的划分；二是中央与地方财权的划分不清晰、不合理，分配关系尚未理顺，地方税体系不健全，地方主体税种缺位，特别是县乡财力规模过小，县乡财政普遍比较困难，难以支撑地方政府正常运行；三是转移支付制度不规范、不科学、不透明，转移支付有较大的随意性，难以充分发挥转移支付调节地区间收入差距的功能。
　　为了改革和完善分税制预算体制，预算法应当增加和明确规定以下内容：一要按照社会主义市场经济公共财政的要求，将政府事权控制在市场F5j/R2kcEwhJ05oFs8dWKQ==失效的领域、社会公共事务和宏观经济层次；二要根据区域性原则和受益性原则，科学合理划分各级政府的事权，将属于管理全国性的社会公共事务和宏观经济事务的权限划归中央政府，将属于管理地方性的社会公共事务和中观经济事务的权限划归地方政府；三要按照分级财政管理的要求，将所有的税种明确划分为中央税、地方税、中央和地方共享税，使得各级政府履行社会性公共管理事务和区域性经济管理事务有相应的财力保证；四要按照公平、透明原则，健全和完善科学、规范的转移支付制度，加大对欠发达地区的转移支付力度，保证地区之间人均可支配财力的相对公平，促进区域经济的协调发展。通过上述改革，逐步理顺中央和地方的分配关系，整顿规范分配秩序，逐步解决县乡财政困难等问题。
　　
　　(二)关于预算执行与预算批准时间的矛盾
　　
　　先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则。但是，目前由于种种原因，全国人民代表大会一般在3月份召开，国家预算要经过全国人民代表大会的审查批准，才具法律效力，才能执行预算，这就出现预算执行在前，预算批准在后的不正常现象，影响预算执行的严肃性。
　　为了解决预算执行与预算批准时间的矛盾问题，可有三种方法：一是修改预算年度，将预算年度改为从自然年度3月份至下年度的3月份，如果修改预算年度，就会出现预算年度与自然年度不一致而带来一系列新的矛盾和弊端，给正常的社会和经济生活造成诸多的问题甚至出现混乱，这种削足适履的做法，不仅于事无补，无法解决根本问题，而且造成极大的副作用，实在得不偿失；二是在人民代表大会召开之前，比照上年度预算执行的情况，政府有关部门先编制一个第一季度临时预算，由政府提请人大常委会审查批准后执行，在人民代表大会召开后，再按人代会批准的预算执行，这种方法简单易行；三是全国人民代表大会逐年提前召开，由目前本预算年度的3月份提前到年初1月份或上预算年度的年末12月份召开。人民代表大会审查的重点是本年度的预算，上年度的预算执行情况改由政府有关部门报告预计执行情况，到6月份审查决算时，专门审查上年度的预算执行情况，这种方法较为理想，但在具体操作上有一定的难度。
　　
　　 (三)关于预算编制改革
　　
　　财政部门传统的预算编制周期一般为3~4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性，预算科目多数只有类级的数据，少数有款级的数据，很多预算支出没有落实到具体项目，预算既不完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”，既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响了部门预算的批复和预算资金的下拨使用，有的资金甚至到年底才能下拨，不仅影响了财政资金的使用效益，而且形成“一年预算，预算一年”的现象，追加支出不断，随批随用，影响国家预算的严肃性。近几年来，中央预算编制虽然有所改进，编制时间比以前提前了，预算内容也有所增加，但离加强预算审查监督的要求仍有一定距离。
　　先有预算，后有支出，严格按预算支出，是预算管理监督的一项基本原则，编制好预算则是坚持这项原则的基本前提。为了克服上述预算编制的问题，早编细编预算，提高预算编制质量，必须在预算法中明确规定：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，编制综合预算，综合预算应当包括预算内收支、预算外收支、政府基金收支；五是规范和细化部门预算的编制，明确规定部门预算编制的范围、内容、标准、方法、程序和要求等；六是决算编制从预算年度结束后的下一年开始，编制期限为6个月。
　　
　　
　　（四）关于部门预算改革
　　
　　为了适应社会主义公共财政的要求，实行部门预算，可使国家预算不断规范和细化，不仅大大提高了预算的科学性和透明度，有力地促进财政部门合理分配和有效监管预算资金，而且为各级人大对预算进行实质性审查监督创造了有利条件，增强了预算审查监督的力度。归纳起来，实行部门预算可以增强四性：一是增强预算的完整性。国家预算是由部门预算和单位预算组成的，虽然预算法对部门预算早有规定，但多年来一直没有实行，使国家预算缺了一大块，有了部门预算，国家预算才能完整。二是增强预算的综合性。由于部门预算实行综合预算，即对预算内外的收入、支出统一编入部门预算，统一安排、统一监管。由于部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金，综合反映政府收支的全貌，使预算内容更加完整，使人大审查监督范围更加全面。三是增强预算的透明性。部门预算编制到部门、单位和项目，反映预算的具体内容和支出方向，使预算内容大大细化，更加公开透明，使人大审查监督的对象更加明确具体。四是增强预算的科学性。部门预算按因素法编制，反映政府职能的转变，坚持有保有压，使预算资金的投向更加科学合理，人大审查监督更好地把握重点、富有成效。
　　实行部门预算改革，必须编制部门预算和单位预算；各部门必须将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；财政部门只对部门一个口子，统一审核部门预算，批复部门预算，划拨预算资金。为了规范和细化部门预算，《预算法》必须体现部门预算的上述特性，对部门预算提出明确的、统一的要求，应当明确规定部门预算的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序和有关要求等，以利于财政部门的统一管理和控制，又利于人大的审查监督。为了保证部门预算的完整性，《预算法》应当规定部门预算按照综合预算编制，包括公共预算收支、基金预算收支和预算外收支。
　　
　　（五）关于明确初步审查的主要内容及其重点
　　
　　目前，预算审查监督的质量还不高、效果还不理想的一个重要原因是，预算审查的时间过于短促，一般由人大财经委对预算进行初审的时间不到一个月，而由人代会代表讨论审查的时间最多只有一天。由于预算的专业性、政策性、法律性很强，代表和委员们在很短的时间内很难全面审查，把握重点，抓住要害，对预算进行深入的、实质性的审查。
　　为了改进和加强对预算的初步审查工作，《预算法》应当规定，财政部门在人代会举行的一个半月前，将预算方案的主要内容提交人大预算工委，先由预算工委进行预审，并向财政部门提出对预算草案的初步分析意见和需要提供的材料。在人代会举行的一个月前，财政部门将预算初步方案提交人大财经委进行初步审查。为了规范和加强预算审查，提高预算审查质量和效果，必须在《预算法》中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点：一是预算安排的指导思想是否符合国家的财经政策，是否反映了经济和社会的实际情况和基本需要；二是预算编制是否符合有关法律的要求，是否体现积极可靠、量入为出、收支平衡的原则；三是收入安排是否与国内生产总值增长幅度相适应，该纳入预算的收入是否都纳入了预算；四是预算支出结构是否合理，各项公共支出特别是法定重点支出项目，如科技、教育和社会保障等的支出安排是否妥当，是否达到法定的增长幅度；五是预算费是否按法律规定的比例设置；六是为实现预算拟采取措施是否切实可行；七是上年预算执行是否严格按批准的预算执行，是否符合有关法律法规的规定；八是其他重要问题。
　　通过明确规定预算审查监督的主要内容及其重点，不仅可以规范人大财经委和预算工委审查监督预算的行为和要求，而且可以在全面审查预算的基础上，突出重点，抓住关键，促进预算审查由程序性向实质性转变，不断提高预算审查监督的质量和效果。
　　
　　 （六）关于加强预算超收收入使用的监督
　　
　　 由于有关法律缺乏对预算超收收入使用的规定，目前政府财政部门多收就可以多支，致使预算超收收入的使用出现较大的随意性，也游离于人大常委会的监督之外。近几年，全国每年超收1000亿元以上，超收数额也愈来愈大，2001年全国预算超收1500多亿，中央预算超收70