国内学术界对我国社保资金投资监管体制改革的观点综述

　　一、对于社保资金监管体制的分析和评论
　　
　　（一）现行监管体制存在制度性缺陷
　　由于历史原因，我国至今没有实现社会基本养老保险的全国统筹，资金的结余部分沉淀在各地方政府，企业年金也由地方社保机构经办。许多专家分析了这种管理体制的弊端。
　　一是“自己管自己”的监管模式。“中国的社会保障制度从建立至今已经15年了。在这15年间，（地方）社保局集社保基金行政主管和投资运营者于一身。尽管政府在社保基金管理中建立了若干管理规则，但还是处于‘自己管自己’的监管模式”。
　　二是政府角色错位。“现行体制把市场化投资的权利和钱给了政府部门”，“地方社保基金管理部门集运动员、裁判员于一身”。
　　三是“泛行政化”。“社保经办机构既不是独立的金融企业，也不是政府机构，既难以保障社保基金所有者的权益，也不具备承担金融风险的能力”。在这种“泛行政化”制度设计下，“社保基金管理中心很难建立起有效的监督管理机制、规范的会计审计、资讯披露制度和风险防范机制”。
　　四是上海事件违规使用的社保基金大部分为企业年金。对此，有专家分析，“我国以前建立的企业年金并不是严格意义上的信托制，基金的运营与投资没有完全纳入到规范的市场化运作程序上来，是政府的附属物，资产没有独立出来”，我国企业年金监管制度已到了改革的关头。
　　
　　（二）社保基金运作缺乏监督制衡和公开透明
　　一是监督体系“先天不足”。“表现在内部监督和政府监督出自一个利益共同体，不可能进行真正有效的相互监督；社保资金运作不公开、不透明，社保费缴纳者只知道社保基金管理中心在管理自己的‘保命钱’，却无从了解这笔钱如何被管理，社会监督形同虚设”。
　　二是监管缺乏协调与互相制衡。“地方的财政、税务、银行、审计、工会等多个部门都参与管理，实际操作往往造成‘九龙治水’、职责不清，后果是管理部门很多，而发挥作用的很少。”
　　三是信息披露制度不健全。“投资管理透明度太低，各种违规问题无法及时发现和制止，导致基金被挪用、挤占，如通过委托理财方式收取利息及收益分成，多提管理费，提供贷款的抵押担保等。”
　　
　　（三）监管体制改革取向的主要观点和建议
　　一是建立以中央监管为主的集中监管模式。有专家分析，“对于社保基金投资制度来说，全国只有一个投资制度和一个投资策略，至今为止还没有发现一个国家的地方政府有权单独立法予以独立投资。这是因为，地方独立投资造成的风险和损失最后要由中央政府来承担，社会保障的最后担保人是中央政府，而不是任何地方政府”。因此，社保基金的监管权应在中央政府。
　　有专家认为：“实行以中央监管为主的集中监管模式，有利于全国统一协调和政策法规的贯彻落实，节省监管成本。明确相关部门责权及协调机制，制定共同的报告制度标准”。
　　持反对意见的人认为，“把全国各地一两千种企业养老基金统一掌控在中央政府手中，虽然可能减少腐败现象，但却容易引起另外一个问题，即地方官员征收基金的积极性下降，中央政府可能没有办法让地方做费力不讨好的事情”。
　　二是出台规范社保基金投资管理的有关法律。有专家认为：“现行社保基金管理制度、投资制度缺乏规范，长远之计在于出台一部专门的法律，明确社保机构的法律责任、职责范围，规范基金的征缴、管理、支付、运营等行为”。对此，我国可以借鉴有关国家如美国《社会保障法案》和《雇员退休收入保障法案》立法的有益经验，在目前国务院和有关部委部门管理条例的基础上，明确划分不同种类社保基金的投资行为。
　　三是加强社会监督和信息披露。有学者指出：“当前从推进管理行为透明化入手，在短时间内建立公开、透明的基金运作模式，是破解监管难题的一个途径”。为此，“应建立严格的信息披露制度，基金营运机构必须将基金投资的成本、效益及其他重大事项及时向公众披露；社会保险机构也应每年向社会公告社保基金运营情况”。在这方面，可以借鉴国外较为成功的案例，如日本的社会保障咨询委员会的做法。
　　
　　二、对社保资金保值增值的建议和争论
　　
　　（一）分清几类社保基金的性质和投资方式
　　一是基本养老保险的社会统筹资金。它是现收现付的性质，学者们普遍认为，统筹基金不宜投资资本市场。例如，美国的联邦xl2Ag2C89u/DTZ3K61mVpbBnY4t/lxoXNzr5e+c3lTU=社保信托基金，主要是购买政府发行的特种债券。还有学者撰文专门分析了以日本为代表的“东亚化”社保基金投资方式的危害性，指出，对我国来说，这是尤其值得警惕的教训，即人均GDP迈入1000美元的历史门槛后，要谨防将社保统筹基金投资于基础设施、产业等领域，否则，养老金会产生大量呆坏账。
　　二是基本养老保险的个人账户资金。它是完全积累性质的，应采取市场化的投资管理模式。目前，我国正处于做实账户的试点推广过程之中，但账户做实后同样面临着实现保值增值的投资困境。因此，有专家借鉴欧亚几个国家的改革经验，提出了我国采取名义账户做法的可行性。
　　三是企业年金。由于它属于补充养老保险的范畴，应采取市场化委托投资运营的方式，这方面几乎没有什么争议。
　　针对我国社保基金投资制度缺失的状况，有专家指出：构建我国社保基金战略投资体系的任务已非常迫切，中央政府应统一出台政策，针对统筹基金、个人账户基金以及“全国社保基金”的不同特点，制定相应的投资管理策略，明确各自的投资方式和投资渠道，通过资源整合，实现全国统一投资管理的目标。
　　
　　（二）投资主体问题
　　一种意见认为，基本养老保险资金的投资主体还应由省级政府来负责投资；另一种意见认为，应将基本养老保险的统筹部分与个人账户部分的投资主体分开，前者可以继续由省级政府负责，后者应由中央政府负责。
　　
　　（三）投资渠道问题
　　一是亟需拓宽投资渠道。我国社保基金投资回报率过低一直是诟病，出于安全性的考虑，政府将社保基金限定在存银行，买国债的范围之内。一种看法认为，拓宽投资渠道是必要的，否则，积累制养老基金（包括做实账户）就失去了存在的意义。持反对意见的人认为，鉴于我国目前资本市场状况，社保基金应以投资国债为主。甚至有香港学者说，社保基金（包括企业年金）不能进入股市，否则，“进一个死一个”，尤其是上海社保案发生以后，认为“社保基金投资安全永远是第一位的”。学界比较居中的第三种看法是：“养老基金进入资本市场实现保值增值应该是一个渐进的过程，期初总是投资于低风险的产品，随着资本市场的成熟，再逐步加大高风险产品的投资比例”。
　　二是参与实业投资。有专家表示，“养老保险等社保基金具有长期性和巨大性，我国经济发展需要这样的资金，比如，基础设施的建设，这些项目既需要大量的长期资金，也能够提供比较稳定的利润回报，国家可以引导社保基金多投到这样的项目中，实现‘双赢’。”
　　三是开拓国际资本市场。国内外不少专家建议：社保基金投资境外有利于分散风险，提高收益回报。尤其是在当前阶段我国资本市场相对薄弱的情况下，养老基金不应局限于小范围的本地资产，可以通过合适的机制和渠道投资海外资产、股票、债券等金融工具。有专家建议，内地的社保基金管理机构若担心自身经验不足，可以同大型国际金融机构合作。这些专业化投资机构在资本市场里选择投资品种、分散投资风险方面具有丰富的经验和良好的信誉，可以为我国社保基金带来相对稳定和较高的收益。
　　从国内外学者对社保基金投资问题的研究观点中，可归纳几点结论：第一，当前，社保基金投资管理应注重制度体系构建，理顺管理体制；第二，上海社保基金案说明，社保基金监管体制已到了不得不改的地步；第三，破解保值增值难题，重在开阔思路，多方位寻求途径。
　　（作者系中国社科院拉美所所长、助理研究员）