深化主诉检察官办案责任制度的思考

　　内容摘要：影响主诉检察官办案责任制度深入开展的因素很多。要深化主诉检察官办案责任制度，首先要充分放权，建立健全监督制约机制；其次要严格选任，完备各项利益保障措施；再次要积极探索，推进相关公诉改革进程；最后要大力宣传，打造主诉检察官的公信力。
　　关键词：主诉检察官 办案责任制度 公诉
　　
　　一、影响主诉检察官办案责任制度深入开展的症结
　　
　　(一)没有赋予主诉检察官相对独立的办案职权，办案行政领导色彩依然存在
　　“法律没有上司”，作为一种新的办案体制，主诉制就是要突出司法活动的重要特征——独立性，使办案行为与行政行为相对独立，放权于主诉检察官，淡化办案行为的行政色彩，这是在对主诉检察官办案体制法理分析和对传统体制利弊考量的基础上所做的价值选择。传统的办案体制是层层负责，但层层不负责，乃至出现“审而不定，定而不审”的现象，不符合司法活动的一般规律。在实施主诉检察官办案责任制度中，一些检察机关的决策层的领导、办案部门负责人，以及办案人员仍受传统思维和习惯做法的禁锢，使主诉检察官办案责任制度改革成为没有生机的死水。研究其根源主要有三个方面原因。其一，不放权。受中国封建社会官本位的思想影响，认为有权才有位，放权就是对自我否定，没有了权力何存位置?因此不肯放权；其二，不放心。认为主诉检察官权力增大了，会出问题。把放权于主诉检察官与主诉检察官滥用权力联系在一起；其三，不接受。许多办案人员不接受主诉检察官办案责任制度改革，认为原来办案体制挺好，不但风险，不担责任，缺乏创新精神。正是由于这些因素的存在，致使一些公诉部门的主诉检察官办案责任制度改革可以说是穿新鞋，走老路，流于形式。例如，就主诉检察官行使决定权的起诉书签发来看，仍是主诉检察官、部门负责人、主管检察长层层签批。
　　(二)没有确立严格的选任机制，高素质公诉人才后备乏力
　　主诉检察官应是公诉人的优秀代表，应具备良好的政治素养和职业道德品质，具备良好知识结构和能力素质，具有丰富的出庭经验。虽然实施主诉检察官办案责任制度的积极意义之一就是培养造就优秀的高层次、复合型、专家型检察官，使主诉检察官能够在实践中锻炼和发展，但这并不排除在选任时要制定严格的选任机制，选拔高素质的公诉人才进入主诉检察官队伍。某市级公诉部门在选任主诉检察官时，全处室成员8人(总计11人)，参加并通过省院组织的主诉检察任职资格考试，但没有再进行任何实践能力、工作经历的测试和考查，以及进一步的选拔，就全部任命为主诉检察官，结果一个主诉检察官就是一个办案组，与主诉检察官办案责任制度背道而驰。另一方面，从公诉队伍状况看不容乐观，优秀公诉人才储备不足。主要表现：一是公诉部门人员流动较大，在公诉部门培养锻炼而成优秀的人才不是被任命检察机关其它部门负责人，就是被招聘选调到其它政府机关。某基层检察院中层正职有五人都是通过竟聘，从公诉部门走上其它部门领导岗位的，占中层正职人数的41％；二是公诉工作压力大，工作标准高，没有相应激励机制或待遇，致使公诉人员“跳槽”的现象时常存在；三是各级检察院进行收编、缩编。市(分)院和基层院除在95年、96年进行了全国检法统一增编考试，吸纳一批素质较高的人员外，在近十年的时间里，没有再进行统一增编考试，人才已经出现严重断层；四是因为一些非正常因素，高校毕业的法学专业人才进不了检察机关工作，而原有机关内部不能正常开展工作的各类人员仍滞留在岗位上无法清除。更有甚者，一些检察机关为缓解办案压力，出现了招收一些临时工作人员，使用没有检察官职业资格的人员充斥到办案之中的不正常现象。以上种种原因造成了公诉部门人员短缺，主诉检察官队伍参差不齐的状况，也直接影响着主诉检察官办案责任制度的健康深入发展。
　　(三)主诉检察官待遇堪忧，成为制约主诉检察官办案责任制度发展的又一桎梏
　　权、责、利相结合是公诉部门开展主诉检察官办案责任制度改革的一项基本原则。主诉检察官承受的工作强度大，担负责任重、工作标准高，有必要为主诉检察官提供甚至是提高工作条件和利益保障。但由于地方经济条件限制或检察机关内部开展工作总体状况等其他因素，主诉检察官待遇一直得不到很好的解决，成为主诉制改革过程中实践部门“老生长谈”的话题。一些公诉部门的主诉检察官待遇，在实施主诉制前后没什么差别，甚至没有其它部门待遇高(如财政部门相关文件规定控申部门每月都要有一百元的接待补助)。而在实施该制度，研究给予主诉检察官增加待遇时，公诉部门以外的各部门又纷纷提出质疑，争相取之，作为掌握全面工作的领导无法决策权衡，主诉检察官待遇就此做罢。
　　还有另一种现象就是开展主诉检察官办案责任制比较好的地区，虽然给予待遇问题在具体工作中根本没有体现，但主诉检察官以其高度的责任感、神圣使命感和对公诉事业的热爱，高质量、高效率地工作着，不计得失地维护着主诉检察官的荣誉，保证所处理案件不出现瑕疵。也有学者在谈到主诉检察官待遇问题时认为“干检察工作就不能将物质利益看得过重”。笔者认为这是两个层面的问题，主诉官不计物质利益得失是奉献精神的体现，是值得赞赏和发扬的。但做为一项司法体制的改革，相关制度的建构和完善与否直接影响着改革的深入发展。主诉检察官办案责任制度改革更是如此，权、责、利不结合或结合的不好，很难使主诉检察官办案责任制度优越性、主诉检察官的积极性发挥出来。很难想象主诉检察官办了错案，在问责时用养家糊口的工资承担国家赔偿的追偿责任，如果考虑没有给予利益就不可以承担责任(或承担责任不全面，如只承担行政责任)那么还能给主诉检察官权利了吗，如果不放权于主诉检察官，主诉检察官办案责任制度的存在如前所述还有何实际意义和价值。
　　(四)社会缺乏对主诉检察官的认知，影响着主诉检察官办案责任制度发展的社会基础之确立
　　谈到公诉人，公众就会联想到法庭上康慨陈词，端庄凛然，应对自如，代表国家指控犯罪的检察官形象，而谈到主诉官则不知主诉官是什么“官”。在社会活动和社会交往中，人们更热衷于是什么职务、什么职级，漠视主诉检察官独立司法权。实际上，在主诉检察官办案责任制框架下，科(处)长、主管检察长等职务的内涵已完全或部分转化了。主诉检察官是职业化的司法官，享有相对独立的对公安机关侦查引导权、自行侦查权、对侦查和审判活动的监督权、提起公诉决定权，特别是具备优秀的出庭公诉能力和表现。这很容易与公众心目中期待的抑恶扬善、匡扶正义的检察官形象联系在一起，主诉检察官应享有更鲜明的个性特征。但多年在社会公众中并没有形成这种鲜明的个性化司法官形象。一方面，是因为舆论媒体宣传报道少，偶尔可见一些影视作品、文学作品中有所提及。许多媒体报道涉及案件审查起诉环节的专访报道多采用“公诉科科长”、“案件承办人”等称谓。另一方面，仍是制度层面的问题。由于检察人员管理长期参照国家公务员管理，在这种行政化管理之中是找不到主诉检察官定位的。一些检察机关在为主诉检察官解决职级待遇与组织人事部门协商过程中，曾出现相关部门以管理体系中只有科(处)长职务为由而无法解决或不予解决主诉检察官职级待遇。因此，制度层面的规制和社会公众的认同，也同样是制约主诉检察官办案责任制深入发展的不可或缺的一个因素。
　　
　　二、深化主诉检察官办案责任制度的几点完善措施和设想
　　
　　实践证明，推行主诉检察官办案责任制度是符合司法活动规律的，根据一些地方检察机关公诉部门的试点和运行已经呈现出其与以往办案体制所不同的价值和意义。如淡化行政色彩，提高了执法效率和案件质量，增强主诉检察官责任意识以及促进公诉能力和素质的提高等等。但若在实践中将这些优越性充分体现出来，深入、坚定地推行主诉检察官办案责任制度，就不能忽视上述问题的存在。笔者认为仍需在更新观念，进行立法规制，完善配套制度措施，打造公信力等方面进行大胆探索和实践，促进主诉检察官办案责任制的深入蓬勃地开展。
　　(一)充分放权，建立健全监督制约机制
　　实施主诉检察官办案责任制度核心是充分放权于主诉检察官。享有独立权利，才能独立承担责任，才能充分调动主诉检察官办案的积极性和能动性，用其强烈的责任感投入到办案当中，保证办案质量。这种放权的充分性应体现在事实清楚、证据确实充分的决定起诉权，以及与行使起诉权相应的追诉权、自行侦查权，延长审查起诉期限权、判决裁定的审查权。盘锦地区在深入推行主诉检察官办案责任制度时，充分地将这些权利赋予了主诉检察官，对犯罪事实清楚、证据确实充分的案件由主诉检察官直接决定提起公诉并自行签发起诉书，而当收到法院对该案的刑事判决、裁定书后，直接由主诉检察官审查并签署是否同意的意见，案件便审查终结。无需再经过主管检察长、部门负责人签发、签署意见，也不需经过集体讨论，免除了繁琐的行政化程序，在保证案件质量的同时，极大的提高了诉讼效率，使此类案件平均办案期限只需3—10天。一部分理论界和实务部门人员认为，放权主诉检察官没有立法支持，继而否定主诉检察官办案责任制度。事实上，这仍然是受旧的办案体制的禁锢而形成的一种错误观点。根据人民检察院组织法规定，人民检察院独立行使检察权，而人民检察院的司法活动应生动的体现在检察官个体上，只有赋予主诉检察官相对独立的司法权，才能够充分的显示出独立行使检察权的深刻内涵。我们也欣喜的看到最高人民检察院公诉厅的《人民检察院公诉工作操作规程》(征求意见稿)中第六条作出了明确的规定：“公诉部门办理案件，实行检察员审查，部门负责人审核，报告检察长、检察委员会决定的制度。实行主诉检察官办案责任制的地方，根据有关规定执行。”
　　在充分放权主诉检察官的同时，还应健全完善监督制约机制。以往不敢放权，一个重要因素就是监督制约机制不完善的因噎废食。这种监督制约机制从监督主体上应是全方位的，如主管检察长、检察长、检察委员会、纪检监察组织等，从监督方式上应是多方面的，如办案流程监督、调卷复查监督、个案述职监督。盘锦地区尝试监督的体外循环，成立专门的案件监督管理委员会，专司监督工作。此外，应进一5l3p7l466YirLIKsHSM+fWwvJJDQkjBCdh0GyRxEUHM=步完善主诉检察官办案规程，这一规程应是权责分明，程序简明的，从程序和实体上保证主诉检察官办理案件的质量和效率。
　　(二)严格选任，完备各项利益保障措施
　　应保持公诉队伍的稳定性，在人员配备上优先一等，使用培养上厚爱一分。把有潜质的和有较好的能力素质、知识结构的人员选拔到公诉队伍中来，再经过1——2年公诉实践的培养和锤炼后，通过资格考试，能力测试，实践考查、竞争上岗等严格的选任程序，充实到主诉检察官队伍中。确实做到能者上、平者让，宁缺勿滥。
　　在主诉检察官工作条件保障和津贴待遇方面，坚决摒弃平均主义思想，坚持“有为才有位”，以能取酬，以责定酬。另一个重要方面就是通过协调地方组织人事部门，探索建立主诉检察官组织管理的新模式，建立主诉检察官等级制度。在参照公务员管理的同时，确立组织人事部门认可的相对独立的管理体系，将主诉检察官职级待遇、工资、津贴待遇纳入管理体系之中，并且根据主诉检察官的职业特征主诉检察官等级津贴的标准应当高于人民警察的警衔津贴。如此落实主诉检察官职级等方面的待遇就不会存在争议。主诉官的津贴也会从“办案经费列支”走上国家保障之路。如果这种管理模式为国家人事、财政等相关部门以政策法规形式确立下来无疑将极大地推进主诉检察官办案责任制度的深入发展。
　　(三)积极探索，推进相关公诉改革进程
　　加强和完善主诉检察官办案责任制度，还应与其它公诉改革相结合，如普通程序简化审理、庭前证据开示，公诉求刑权以及检控分离、检警一体化等。普通程序简化审理的改革和推进，可以极大地提高诉讼效率，使主诉检察官有更充分的时间投入到重大疑难复杂的刑事案件办理和出庭公诉之中；检警一体改革的尝试是国家追诉活动过程中建构以公诉统领侦查、以侦查服务于公诉的格局创新，以实现追诉犯罪的有效性等等。这些改革的尝试与构想都能够突出主诉检察官的主体地位和作用，发挥主诉检察官的能动性，结合主诉检察官办案责任制度的放权，使公诉活动具有更强的司法属性。各项改革相互作用，相互影响，最终建立以主诉检察官办案责任制为核心的良性公诉体系，使公诉权得到充分行使。
　　(四)大力宣传，打造主诉检察官公信力
　　主诉检察官办案责任制度也可以说是人文关怀在司法活动中的具体体现，因为人文关怀本质就是“尊重人的个性，把握人的需求，维护人的权益，实现人的价值。”主诉检察官有自主决定权，通过主诉检察官个体的积极活动，树立司法权威，展示检察机关做为公诉机关的良好形象。为能深入开展主诉检察官办案责任制度，应进行大力宣传，以实现主诉官的社会公众认同，打造主诉检察官公信力。一方面在影视文学创作上，塑造“精通法律、逻辑严谨，知识广博，能言善辩，忠于职守，恪守职业道德”的主诉检察官形象；另一方面通过新闻媒体以纪实追踪等专题报道的形式对典型案件宣传，体现主诉检察官善于办理重大疑难复杂案件的能力和技巧，展示主诉检察官公正执法，捍卫法律尊严的风采，激发主诉检察官的职业荣誉感。
　　总之，通过积极建立各种相关制度，完善各项配套措施，最终实现法律化、体系化、完备化的主诉检察官办案责任制度，实现司法体制改革的价值和积极意义，造就高素质的主诉检察官队伍，从而公正、高质、高效地行使国家公诉