检察建议在司法实践中的困境与出路

　　内容摘要：检察建议是检察机关法律监督权的一种行使方式。检察机关的法律监督权可以分为强制性的法律监督权和建议性的法律监督权。检察建议、检察意见和纠正违法通知等检察实践中存在的法律监督方式，在本质上都属于建议性的法律监督权，应统一作出规范和调整。检察建议的内容非常丰富，它既是检察机关结合办案、参与社会治安综合治理的一种方式，也是对法院、公安、监狱等单位司法行为的一种监督方式。
　　关键词：检察建议 法律监督
　　检察机关是我国的法律监督机关，检察建议则是检察机关行使法律监督职权的一种方式。然而在我国司法实践中，检察建议的运用效果并不理想，很多检察建议发出去后，被建议单位根本不理会，起不到应有的法律监督作用。为此，本文将对检察建议进行详细的理论探讨，对其在我国司法实践中遇到的困境进行分析，并试图指出解决问题的出路。
　　
　　一、检察建议在司法实践中存在的问题
　　
　　1．缺少法律依据。2．检察建议的适用范围不明确。3．检察建议的制作和发布主体不规范。4．检察建议的内容空泛。5．检察建议的形式不规范。6．检察建议缺少监督落实机制。
　　
　　二、检察建议的基础理论分析
　　
　　(一)检察建议的合法性基础理论分析
　　在一个完善的法治社会里，“公权力”和“私权利”是界限分明、互不侵犯的两个权利领域。对于行使公权力的国家机关来说，赋予它的权利，必须实现和完成，否则就是违法，没有赋予它的权利，就不能行使，否则就是越权。而对于行使私权利的普通民众来说，国家赋予它的权利，可以放弃，也可以转移，没有赋予它的权利，只要不违背社会公共利益和国家强制性规定，也可以享有和行使。简言之，对于公权力来说，法律没有允许的，就是禁止的；对于私权利来说，法律没有禁止的，就是允许的。
　　毋庸讳言，检察机关的检察建议权是一种公权力。那么，在我国“依法治国、建设社会主义法治国家”的历史进程中，为什么没有明文法律依据的检察建议没有被禁止呢?
　　我们说，行使公权力必须有明确的法律依据，这是国家为了防止公权力的恣意扩张对其他权利造成损害，是为了建立一个和谐、制约的权利秩序。但是，当一个权利主体能“容忍”另一种权利的“侵害”，而“自愿”接受另外一种权利的制约时，对他人权利的侵害便丧失了“非法性”。这种非法的、对他人权利的侵害，便转化成为社会默认的一种权利形式。“检察建议”便属于这种特定的情形。
　　司法实践中大量存在的检察建议，很多取得了良好的法律监督效果，并产生了积极的社会影响，都是以被建议单位自愿接受为前提的。被建议单位接受检察建议，意味着已经默示地承认了检察机关有发出检察建议的权力，并自愿地接受检察机关的法律监督。实践中通常的做法是，由检察机关与被建议单位联合发布有关检察建议的规范性文件，以取得检察建议被遵守的效力。例如在2001年8月26日，最高人民检察院和国家税务总局联合发布《关于在税务系统中共同做好预防职务犯罪工作的通知》，对检察机关结合税务人员职务犯罪案件，提出检察建议的权力作了规定。这样，检察建议在全国税务系统就取得了人人遵守的效力。
　　当然，如果被建议单位认为检察建议侵犯了自己的合法权益而拒绝接受时，并不用承担不利的法律后果，因为法律并没有给自己施加必须接受的义务。因此，在法律做出明文规定之前，检察建议要想发挥更大的作用是很困难的。在此之前，检察机关要做的，就是加强与法院、公安以及其他社会各界的沟通与协商，以取得他们对检察建议的支持。
　　(二)检察建议的法律性质
　　1．检察建议在性质上是一种法律监督权。人民检察院是国家的法律监督机关，检察建议则是由法律监督权派生出来的一种权力，它是检察机关法律监督权的自然延伸，并为检察机关实现监督职能服务。可见，作为一种方式和手段，检察建议没有自己独立的法律品格。检察建议的性质是由使用它的检察机关的性质决定的。检察机关是国家法律监督机关的性质决定了检察建议在本质上是一种法律监督权。
　　2．检察建议是一种综合性法律监督权。检察机关最基本的职能就是进行法律监督。我们不能简单地认为，只有对诉讼活动进行监督的权力，才算是体现人民检察院法律监督地位的法律监督权。检察机关参与社会治安综合治理，以检察建议的形式帮助被建议单位开展犯罪预防，同样是检察机关行使法律监督权的重要体现。从此意义上，检察建议是一种综合性法律监督权，它既包括对法院审判活动的监督，又包括对公安机关侦查活动和监狱刑罚执行活动的监督，还包括参与社会治安的综合治理等等。司法实践中，有些检察院将检察建议的适用范围限定为参与社会治安综合治理，帮助发案单位开展犯罪预防，这种做法是错误的。
　　(三)构建检察机关法律监督的合理体系
　　司法实践中，除检察建议外，还有检察意见、纠正违法通知等与检察机关的法律监督权紧密相关的概念。要正确的理解和适用检察建议，合理构建我国检察机关的法律监督体系，必须理顺三者之间的关系。
　　检察建议、检察意见和纠正违法通知三者之中，只有检察意见是经《刑事诉讼法》确认的法定法律监督方式。检察建议和纠正违法通知都散见于最高人民检察院的有关规定之中，不是法定的法律监督方式。因此严格来说，只有检察意见具有人人必须遵守的法律效力，检察建议和纠正违法通知都没有必须遵守和执行的效力。
　　笔者进行考察后发现，检察实践中检察建议、检察意见和纠正违法通知的区别，仅仅在于他们适用范围和发送对象的不同，但是在本质和法律效果上并无任何区别。对于检察建议和纠正违法通知来说，他们都是检察机关目创的法律监督方式，对方单位并没有必须遵守的义务，对方单位可以自愿接受检察机关的约束，当然也可以不承认其效力，对其不予理睬。对于检察意见来说，虽然《民事诉讼法》已作正式确认，取得了强制性的执行效力，但是检察实践已经远远突破了《民事诉讼法》对其适用范围的限制，已经和检察建议的适用发生混同。同时在法律本质上，检察建议和检察意见并无不同，都是建议对方去做什么，而不是命令或要求对方去做什么。可见，以适用范围和发送对象来划分检察机关的法律监督方式，并没有任何实质性的意义。比如，为什么纠正公安机关违法侦查行为用纠正违法通知，而不能用检察意见或者检察建议呢?这仅仅是名称的区别，实质上并无不同。
　　笔者认为，应当根据检察机关法律监督的性质来划分检察机关法律监督的类型。根据检察机关法律监督的性质，检察机关的法律监督权可以分为强制性的法律监督权和建议性的法律监督权。对于强制性的法律监督权来说，它对被监督单位具有强制性的遵守效力，被监督单位必须按照监督权的内容遵照和执行，能产生什么样法律效果的决定权力在检察机关。而对于建议性的法律监督权来说，它对被监督单位没有强制性的约束力，检察机关只是针对被监督单位的违法行为提出改正意见，最终产生怎样的法律效果，决定权不在检察机关。
　　强制性的法律监督权是具体的法律监督权，它有赖于法律对监督的形式和引起某种效果的强制性效力作出明文规定。例如，检察机关的抗诉权和批准逮捕权都属于强制性的法律监督权，一旦检察机关行使抗诉的权力，法院就必须启动再审程序，一旦检察机关作出逮捕决定，公安机关必须遵照执行。强制性法律监督权的最大优势就是具有明确性，检察机关和被监督单位只要严格按照法律的规定进行操作就行了。但是，依赖法律对某种具体的监督方式作出明文规定的弊端便是：首先，法律很难将司法实践中需要的监督形式列举穷尽，难免产生法律监督的真空地带；其次，司法实践中很可能会出现新的法律监督类型，不给这些新的监督类型一定的发展空间，必然会制约法律制度的进一步完善和发展；最后，随着时代的发展，政治民主化进程的不断推进，检察机关法律监督的职权范围将越来越宽，靠一步步突破现有的法定监督方式，将不能适应时代发展的需求。
　　建议性法律监督权便是为了弥补强制性法律监督权的上述弊端而提出的。建议性的法律监督权是一种概括性的法律监督权，即由法律概括地赋予检察机结合办案，纠正违法行为的权力。虽然这种权力不具有强制性的执行效力，但是它具有法定的权力行使程序和权力救济措施，被监督单位不能将其束之高阁、不予理睬，检察建议就是这种概括性权力的最好载体。
　　综上，司法实践中大量存在的检察建议、检察意见和纠正违法通知都属于建议性的法律监督权，可以统一作出规定。这种建议性的法律监督权，可以叫作检察建议，也可以叫作检察意见，还可以叫作纠正违法通知，甚至叫做别的什么名称。仅仅是名称的差别，并没有本质的不同。笔者建议，今后的立法可以将三者统一命名为“检察建议”，以理顺检察机关法律监督权的体系，避免司法适用和人们理解的混乱。
　　
　　三、完善我国检察建议制度的思考
　　
　　必须明确，检察建议应分别规定在《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中。《人民检察院组织法》综合规定人民检察院的检察建议权，三大诉讼法则分别规定检察建议在诉讼行为中的具体应用。
　　在本文的最后，笔者试图提出完善我国检察建议制度的一些设想，以起抛砖引玉之效。
　　(一)建议立法，确立检察建议的法律地位。对检察实践有关检察建议的好的经验和做法，可以由最高人民检察院进行系统的归纳和整理。在全国人大对《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改时，提出增加规定检察建议的立法建议，使之法律化，从基本法律制度上保障其具有约束力。
　　(二)对检察建议进行立法完善之前，由最高人民检察院与最高人民法院、国务院各部委进行协商，联合发布在各自部门具有普遍约束力的规范性文件，对检察建议的适用原则、范围和效力等作出明确规定，以取得社会各界的支持，减少检察建议在实践中遇到的阻力。
　　(三)加强检察建议制作的规范化，提高检察建议的质量。要进一步完善检察建议的制作和发布程序，对检察建议书的制作格式、内容的审查、发布的主体、检察建议书的送达与反馈等等，每一个环节都要做出详细的规定，使检察建议工作步人规范化、制度化、程序化的轨道，真正提高人民检察院法律监督的水平。
　　1．完善检察建议的制作和发布程序。第一，要明确检察建议的发送主体。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布，不能以院内设部门的名义制作和发布。因为检察院是独立的权利主体，有对外行文的资格，内设部门只是检察院的一个组成部分，不是独立的权利主体，没有对外行文的资格。第二，要明确规定检察建议发送的效力级别。通常由同级人民检察院向被建议单位发送检察建议，下级人民检察院可以提请与被建议单位同级的上级人民检察院发送检察建议，上级人民检察院可以向下级单位发送检察建议，也可以指令与被建议单位同级的下级人民检察院发送检察建议。第三，要明确检察建议制作的审批程序。应当由办案人员起草检察建议书，部门领导召集本部门人员讨论定稿，送分管检察长审定，以检察院的名义发布。
　　2．完善检察建议的内容。检察建议的内容是衡量检察建议质量高低的重要标志，质量高的检察建议，至少应当符合以下几个方面的特征。第一，意思表达清楚。第二，措施有针对性。第三，方案有可行性。
　　3．建立检察建议备案登记制度。各人民检察院要建立专门的检察建议文书登记备案记录簿，由全院统一分类、编号，详细记载检察建议的拟稿人、拟稿部门、被建议单位、建议的内容，发出时间以及建议的落实情况等等。
　　(四)建立检察建议回复制度。检察建议书要明确被建议单位落实或者提出异议的具体期限。被建议单位收到检察建议书后，应当按照要求进行改正，并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。被建议单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议决定，在规定期限内以书面形式回复检察机关。
　　(五)建立检察建议的撤销、变更制度。发出检察建议的本院检察长或上级检察院发现检察建议的内容、形式、程序等不符合规定的，应予以撤销。被建议单位有异议的，检察机关应重新审查，发现确有错误的，应予撤销。检察建议部分内容不当，但不影响建议效果的，应及时向被建议单位说明变更。
　　(六)检察建议不被采纳时，要有完善的配套监督方式。人民检察院在司法活动中，对法院等机关诉讼行为提出的检察建议，被建议单位不采纳的，应采取其他法定监督方式或者向有关人事主管部门提出检察建议，仍不被采纳的，应报同级人大常委会决定。人民检察院结合办案，对发案单位提出的检察建议不被采纳时，应向被建议单位所属的行业协会、主管部门等提出处理意见。
　　(七)要完善检察业务目标管理考评机制。完善的激励机制是保证工作质量的不竭动力，要提高检察建议的质量，提高检察干警对检察建议的重视程度，必须将检察建议纳入检察业务目标管理考评的范围，并将考评的结果作为评优、晋升的重要参考依据。同时，要摒弃将检察建议的数量作为考核唯一标准的做法，要综合案件社会影响、检察建议质量、被建议单位采纳程度、社会评价等因素综合考评。
　　责任编辑：苗