社会发展与地方立法的和谐

　　法律是所有社会规范中最具有执行力的规范，依照法律来治理社会，人们就有章可循，社会也就有了和谐的基础。从这个意义上讲，加强立法工作，提高立法质量对构建和谐社会具有十分重要的作用。地方立法是中央立法的补充，是构建社会主义和谐社会不可或缺的内容。那么，地方立法如何促进和谐社会的构建呢?本文拟加以简要探讨。
　　
　　一、地方立法中不和谐因素的简要分析
　　
　　(一)市场服务意识缺位。立法者往往着眼于如何把相对人管理得井井有条，主观上对如何使管理者在管理上方便易行考虑得多，对如何使市场主体有一个宽松的发展环境，以促进该项产业的发展考虑得少。表现在：一是市场准入领域限制过多，市场壁垒或行政干预较多，行政许可范围过于宽泛，前置条件过多过滥，审批程序较为繁琐；二是对相对人随意创设众多义务性规定和颁证、培训、收费、处罚等规范；三是地方保护主义条款多，利用行政手段人为分割市场；四是执法自由裁量权较大。从近期和局部看，似乎保护了地方利益，但从长远看，在很大程度上破坏了投资，不利于创造市场主体公平竞争的宽松和谐的法洁环境，实际上保护了落后，不利于提高本地的竞争能力。
　　(二)部门利益倾向严重。各部门争相立法，企图将部门利益权力化，部门权力法制化，这已成为制约地方立法的突出障碍。不少部门往往把收费、罚款作为弥补业务经费不足、增加工作人员收入的有效渠道。有些行政主管部门利用掌握国家政策资源和立法资源，在协助权力机关制定有关法规草案时，千方百计为部门争权力、争利益，要审批权，要检查权，最后落实到收费、颁证、处罚权上。真正需要立法的，却由于涉及到部门利益问题，或涉及到的权力义务关系相对比较复杂，工作量较大，因而被搁置一旁。一方面在清理生效法规中滥设许可审批、收费和罚款等问题，另一方面又在新制定法规时增加了许多许可审批、收费和罚款的规定。
　　(三)规划统筹力度不足。这主要表现在三方面：一是由于对本地经济和社会发展的状况缺乏高屋建瓴的把握，在立法规划方面，没有整体的谋篇布局，分不清立法的轻重缓急；二是不能将本地经济、社会发展的全局同全国的政治、经济、文化等方面的发展有机结合起来；三是未能体现地域性的特色优势，立法不但没有凸显、利用、引导这一优势，甚至自我限制了手脚。结果是，各地制定了大量的地方法规，有些也有一定的特色，但这些特色淹没在“大而全”或“小而全”的体例中，致使大而空、相类似、数量多、特色少。
　　
　　二、构建和谐社会，必须提高地方立法质量
　　
　　当前立法工作的主要矛盾已经由法律、法规的数量不足转移到质量提升。因此，提高立法质量是立法机关和立法工作者要考虑并加以解决的首要问题。当前，要着力解决以下四个方面的问题：
　　(一)要体现以民为本的纲领性。地方立法要在构建和谐社会中发挥应有作用，首先就是要体现以民为本的指导思想。为此，一定要实现义务性立法向权利型立法的转变。和谐社会是一个追求公民权利充分实现的社会。在地方立法过程中，要采用多种形式拓宽人民群众参与立法的渠道，加大人民群众直接参与立法的力度。既要坚持并发展近年来立法机关已经形成的立法论证会、立法顾问、立法联系点、委托起草法规草案等行之有效的制度，又要加紧完善公民旁听人大及其常委会的法规草案审议、立法听证会、在媒体上公布法规草案、利用网络平台征求意见等有效调动群众参与立法的制度。在任何时候，都要把尊重和保障公民权利作为优先选择，把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发展好，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好，这是新时期地方立法的出发点和落脚点。
　　(二)要做到立法选项的准确性。为了在新的起点上实现地方经济社会更快更好地发展，准确科学地确定立法项目的重要性更加显现。要解决立法选项的准确性问题，首先要突出重点、解决难点、关注热点。所谓突出重点，就是要求立法要着重围绕能牵动地方经济社会发展的一些重大问题。实现经济快速发展是我们目前面临的首要任务。加快经济立法，过去是现在依然是地方立法工作的重点。所谓解决难点，就是要求立法消除那些长期影响经济社会和谐发展的深层次因素，如民营经济的准入、环境保护、社会保障、再就业等问题。所谓关注热点，就是要求立法高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，纠正各种损害群众利益的行为，如农民工的工资拖欠、违法拆迁征地等问题。其次要统筹安排。一要根据实际情况来安排立法项目。要把地方性法规的实施条件放在突出位置来考虑，对有立法需求又有实施条件的，优先安排；对有立法需求，但目前尚不具备实施条件的暂不安排。二要对每年度的立法数量进行合理控制，以利于提高立法质量。三要按照尽量兼顾经济社会全面发展的原则进行安排。
　　(三)要把握动态和谐的科学性。进行地方立法必须注意中央立法与地方立法的动态和谐。基本要求是，地方立法“不得与宪法、法律、行政法规相冲突、相违背”。但如果死扣“不抵触”的纲线，大量照抄上位法的规定，不能因时因地创新，那地方性法规就失去了存在的价值。因此务必树立“动态和谐”的理念，把握“不抵触”的科学内涵。第一，“不同……相抵触”绝非“根据……”或“与……相一致”的意思；“在不同宪法、法律、行政法相抵触的前提下”这一限制语，不能理解为“与宪法、法律、行政法的既有内容的范围相一致”的意思。第二，从立法本意看，地方组织法和立法法在规定“不相抵触”这个“前提”之前，先规定“根据本行政区域的具体情况和实际需要”这一条件，它的真谛并非在于把地方性法规的内容局限于宪法、法律、行政法规的既有内容之内，而是重在通过立法促进地方经济社会的科学发展。第三，从地方立法的特征、功能和地位看，“不抵触”也不应当是宪法、法律、行政法规没有作出某项规定，地方法规便一概不能就此事项作出规定的意思。否则，地方立法就无从属与自主两重性可言，就不能解决不宜由中央立法解决或中央立法暂时不能解决的问题。第四，中央立法也在动态变迁，上位法变，下位法也应随之而变；和谐总是相对的，不和谐则是绝对的；新法和旧法之间，上位法和下位法之间，不同国家的法律之间总是动态地形成“抵触”；只有“抵触”，才能产生消除“抵触”的动力，修改或制定出“不抵触”的新法。只有这样认识和理解“不抵触”原则，方能在地方立法实践中既维护国家法制的统一，又不至于使地方法规成为仅仅是对宪法、法律或行政法规的转抄、模仿而失去它存在的独特意义。
　　(四)要发挥急需先立的创新性。地方立法在反映、揭示、规范本地特殊性的同时，必须立足于它赖以实践的社会现实，顺应社会前进的时代需求，才能富有特色地进行立法创造。首先，地方立法应充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适合本地实际。地方立法的首要任务，就是以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法不可能解决的问题。其次，在突出地方立法针对性的同时，应将先行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来。不难设想，一部没有针对性的地方法规，不要说不符合有特色的原则了，其实压根儿就没有存在的必要。所谓针对性，就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精。从数量型、速度型立法走向质量型和效益型立法的过程中，针对性的一个极其重要的特质就是实践已采用的“少而精”的原则。地方立法的先行性，从某种意义上讲就是有特色。先行性实际上同时彰显了创新性，又是地方立法自主性的表现。先行性就是立足于本地实际，借鉴国际先进的立法理念，尽可能地增加一些具有超前性、创新性的条款，从而充分发挥立法对现实社会生活的导向作用，同时发挥地方立法由个法特色走向普适性国家立法“试验田”的作用。
　　（作者单位：甘肃省人大常委会，兰州大学哲学社会学院）