行政程序法典将成为我国保障依法行政的基本程序法

　　随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入进行，以及法治国家和法治政府建设目标的确立，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。据全国人大法律委员会介绍，2005年3月，十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议尽快制定统一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、调整范围、主要内容等提出过具体意见和建议。笔者作为全国政协委员，也曾把制定统一的行政程序法典作为提案递交全国政协，并引起了有关方面的重视。
　　
　　一、什么是行政程序？什么是行政程序法？
　　
　　对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面的立法那样重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需要不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国《行政诉讼法》的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事；同时，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容乐观，虽然我国近十多年来相继制定了《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》等重要行政法律，行政强制法、行政收费法等也在加紧制定过程中，但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。在这种情况下，制定统一的行政程序法典，无疑反映了时代的要求，反映了人民的呼声，它的出台无疑将对中国的行政法治建设产生难以估量的影响。
　　程序，是人们按照时间前后安排自己行为的步骤和顺序，它体现了事物之间客观的、内在的联系，也体现了人的活动的有目的性和有序性。行政程序是有别于立法机关的立法程序以及司法机关的司法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既要规范行政机关的行政行为程序，同时也要规范行政相对人的行为程序，但它主要是规范行政机关在行使职权过程中必须遵循的步骤、方式、顺序、时效等方面的规则。现代行政程序法的直接功能是规范、约束、监督行政权的合理行使，一方面促进行政机关工作效率的提高，另一方面防止行政机关侵犯行政相对人的合法权益，使行政相对人的利益得到切实的保障。从一定意义上来说，行政程序法的本质是人权保障法。行政程序法的存在有两种形态，一种是行政程序法规范分散存在于行政法律、法规、规章中，往往涉及规范某一种类的行政行为的程序；另一种是制定一部统一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的统一法典。现在，纳入全国人大常委会立法规划的行政程序法是指后一种，就是要借鉴世界上很多国家和地区的经验，制定一部适合我国国情的统一的行政程序法典。
　　
　　二、为什么要制定行政程序法？
　　
　　我们每个人都生活在人际关系交织的社会中，现代社会的人际关系更加紧密，整个社会生活离不开管理，以至于我们每个人都免不了要同政府打交道。西方有句俗语：现代人“从摇篮到坟墓”都离不开政府的管理，此言并非言过其实。但是，还要看到，政府管理也免不了有偏差，因为政府的行为是由政府工作人员做出来的。政府工作人员也有七情六欲，如果没有法律和道德的约束，他们很容易做出伤害人民的事情来，这就是要求政府依法办事最浅显的道理。除此之外，政府工作人员也有行政能力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其工作人员的行为，提高他们的执法水平。除了对他们的实体法方面的要求外，很重要的就是对他们行为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所欲办事，往往集中地表现在他们不按法定程序办事，想怎样干就怎样干，以致背离政府存在的目的。大家知道，历史上各类专制政府有一个共同特点就是信息不公开，搞暗箱操作，什么事情都不让老百姓知道；专制政府还有一个特点就是蛮不讲理，“君要臣死，臣不得不死”，没有什么道理可讲的。现在我们已经处于人民当家作主的民主时代，情况已经大变。但是，应该看到我国是一个具有几千年封建专制传统的国家，官本位、权力至上的传统没落观念还不可能荡涤干净。即使经过了多年的改革开放，旧观念、旧传统还有相当大的市场。我们的资讯公开还有许多的限制；有些执法部门乱处罚、乱征用、乱强制，根本不讲什么理由，更不告知人民救济之道。近几年，听证之风开始盛行，但群众反映说：有些物价听证会完全是走过场，听证笔录没有实际意义，听证也就成了“聋子的耳朵——摆设”。实际上，老百姓为政府行为所苦，往往居多是为繁杂的行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的，一项正常的申请，行政机关总是拖着不办理；到行政机关办事，往往找不到人，办不成事。特别是要多个行政机关同意的只要一家行政机关不到位，申请人就只能“死”在那里。我们的人大代表和政协委员在调查中发现，当前行政执法人员执法缺乏程序意识还相当普遍和严重。行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾法律关于执法方法、执法步骤等的程序性规定，任意简化甚至取消程序；有些行政执法人员漠视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，根本不容许申辩，被处理人刚一申辩就斥责为“态度不好”，于是加重处罚，老百姓有口难辩，有冤难伸。在有些地方的所谓市容执法“突击活动”中，比较常见的是，城管人员执法时不出示任何执法文件和身份证明，随意罚没贵重物品，不予开具扣押清单，甚至对老百姓拳脚相向。产生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为，势必严重损伤行政机关与执法人员的形象，损害行政相对人的利益，跟建设和谐社会目标显然是背道而驰的。这种种情况都凸现出当前我国制定专门的行政程序法典的必要性与紧迫性。
　　
　　三、当前制定行政程序法典重点解决什么问题？
　　
　　现在，世界上法制健全或者比较健全的国家和地区，通常都制定了比较完善的行政程序法，具有统一行政程序法典的国家和地区也不在少数。但各国、各地区的行政程序法典在内容和形式方面都有很多差别，都反映了本国、本地区的实际情形和具体要求，不是千篇一律的。中国有独特的国情特点，所以，我们一方面要善于借鉴和吸收别国、别的地区已有的制定行政程序法典的经验，另一方面一定要根据我们的实际情况来制定适合中国人民所需要的行政程序法。经过20多年的改革开放，尤其是在社会主义市场经济体制初步建立的情况下，我们需要建立的是一个民主的有限的高效的政府，是一个服务型政府、责任型政府、法治型政府，这个政府所遵循的程序必须是体现公平、公开、公正的符合理性、保护人权的程序，在法律上来讲，就是要建立起一套行政法上的正当法律程序。其直接目的就是以正当法律程序来控制公权力，主要是控制我国行政权的行使。因此，我们不能期望“毕其功于一役”，把所有的好的行政程序制度统统规定下来，也不能面面俱到，幻想我们的行政程序一步登天，天衣无缝。
　　第一，我们要确立行政程序法典的立法目的或者叫目标模式。根据我国国情，我们的目标模式应该是确立公正与效率兼顾、公正优先的模式，这是比较先进的，也是最适合中国发展中的国情的要求。行政程序法典的立法目的无非是贯彻依法行政、保障人民利益和提高行政效率这三项。
　　
　　第二，行政程序法典必须确立我国行政程序的基本原则。这些原则还在总结、概括、提炼过程中，但法治、公开、公正、公平、参与、便民、统一、效率等原则已经逐步成为共识。
　　第三，关于调整范围。总的来看，要看到世界行政程序法立法潮流是逐步扩大调整范围，我国也有这种实际需要。因此，中国行政程序法典不能完全不顾及实体法规定，但肯定以调整程序内容为主；在处理调整内部行政程序和外部行政程序关系问题上，应该以调整行政机关与外部行政相对人关系的程序为主，但也要兼顾内部行政程序的必要规定；行政程序法典主要调整行政机关具体行政行为的程序，但是对于抽象行政行为不能不顾，尤其是必须针对我国目前规章以下的抽象行政行为（规范性文件）特别多、特别乱的情况，作出必要的程序性严格规定，有利于基层社会法治的实现；行政程序法典当然应该以规范各类行政行为共通的行政程序为主，从而使各类行政执法都共同有所遵循，但有些重要的、特别是新型的行政行为应有的一些特别行政程序（如行政指导、行政合同等）也需要在法典中作出规定。
　　第四，哪些制度和哪些程序必须重点加以规定。为了保障“正当法律程序”在中国行政法上的确立，信息公开制度、听取意见制度、说明理由制度、管辖制度、告知制度、回避制度、证据制度、救济制度等制度必须建立，而且要有明确而细致的程序规定。这些基本的制度和程序如果不能确立，行政程序法就会沦为空谈。
　　第五，必须确定违反行政程序的法律责任。这是行政程序法典必须解决的问题。违反行政程序的法律责任一直是相当困惑的难题。一般而言，行政程序可以分为法定程序和非法定程序，有的国家称之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序，行政机关有采用或不采用、这样运用或那样运用的选择权力；但对于法定程序，行政机关应该严格遵守，特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政程序，行政机关不能阳奉阴违。违反法定程序的行政行为属于违法行为，行为人必然要受到法律的追究。这里又要区分几种情况，一种是很轻微的瑕疵，对行政相对人不造成损失，那么可以采取补正等方法；如果违法情况比较严重，构成较明显的瑕疵，那么会由有关部门或机构予以撤销（撤销后该行为可以按照法定程序重做），造成公民损失的应予以赔偿；还有一种更严重的情况，即构成违反行政程序法的严重瑕疵，那就可能宣告行政行为无效（自始没有效力），也不允许行政机关再作出此种行为。此外，对于不同性质行政行为违反法定程序的法律责任的追究会有所区别，例如对于行政相对人的授益行政行为与不利行政行为同样违反法定程序，追究的责任会有所不同。以上只是简单的设想，行政程序法典将会在认真研究的基础上作出更细致、更科学的规定。
　　
　　四、我们如何积极准备和迎接行政程序法典的出台？
　　
　　行政程序法典的出台将是我国行政法发展史，乃至我国走向法治国家历史进程中具有里程碑意义的大事。正如一位行政法专家所说的：“制定一部统一的行政程序法典不仅为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的‘操作规则’，同时也将为全体国人通过一部系统的行政法治教材。”因此，行政程序法典的制定过程不仅是完成一个立法的系统工程，同时也是对全体人民，特别是对我国公务员队伍完成一次系统的、深入的现代行政法治教育工程。
　　第一，中国的社会主义法治是在党的领导下实行的法治，我们的政府是党领导下的政府。党的执BzH/mBqGd8gRsiQ0D205JPupXzMuu2xyHjhENK9v++U=政能力充分体现在依法执政方面。要想搞好依法行政，首先需要依靠党的领导。因此，行政程序法典的出台将是中国共产党领导中国人民走向法治道路上的创举，应该引起党的各级领导和全体党员的高度重视。由于历史条件等复杂原因，目前我们党内有些同志还存在着党委权力大于法律权威、政策威力大于法律效力等观念，还缺少关于国家机关严格依法办事，特别是依照程序法办事的观念和习惯，缺少权力应受制约、以权制权、以法治权等观念。因此，通过行政程序法典的制定和实施，对全体党员特别是担负领导责任的党员干部将提供一次极好的学习机会。
　　第二，行政程序法典的制定和实施对于我国公务员队伍素质的提高意义非凡。行政程序法典的出台将标志着我国行政领域内民主化、科学化、法制化的巨大进步，这对国家公务员队伍也将提出更高的要求。许多国家和地区实施行政程序法的经验表明，公务员对于行政程序法的自觉接受程度往往决定该法的实施效果，而且在开始实施该法时又往往遭到行政人员的抵制，因为行政程序法要求行政程序的公开性、透明度，要求一切为了便利行政相对人，这对一些习惯于“我用权，你服从”思维方式的人来说会感觉非常“麻烦”、非常不适应。因此，在一定意义上来说，实施行政程序法对于政府工作人员来说无疑是一场观念上的革命。他们的思想准备和理论准备是非常必要的。
　　第三，对于行政立法工作者和理论工作者来说，真正制定好一部行政程序法典绝非一件容易的事情。尽管我们可以借鉴许多国家和地区已有的立法经验，但毕竟不能照搬照抄。中国幅员辽阔，情况复杂，从中央到地方行政机关林立，在社会转轨时期社会矛盾空前复杂的形势下，行政职能正在发生深刻变化，要对各种行政机关的行政程序作出具有相当统一性的规范，必然会遇到许多意想不到的立法技术等方面的困难，因此需要付出艰辛的劳动。全国人大常委会法工委进行立法调研，就标志着这项有意义的工程已正式启动，但后续工作还很多，需要各方面的配合和协作。
　　第四，实行法治的最终动力在于人民，而行政程序法典的制定和实施最基础工作的成功有赖于最广大人民的法律意识，尤其是民主宪政意识和行政法治意识的提高。如果公民缺少民主意识，缺乏对于公共权力的监督意识，缺乏对于公共社会生活的参与意识，那么行政程序法典所赋予公民的程序性权利，包括获得通知权、陈述权、抗辩权、听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权、诉愿请求权等等都不会、不敢或不善于运用，那么最好的权利规定也都将停留在文字上。只有当人民的程序法律意识普遍提高、人民监督政府的民主政治意识普遍成熟时，行政程序法典才能真正在中国得以实施并真正发挥其应有的作用。
　　（作者系苏州大学法学院教授、中国行政法学会副会长、全国政协委员）