金融机构反洗钱刻不容缓

孙英隽

洗钱行为使合理的经济环境遭到人为破坏，扰乱了金融秩序，削弱了金融机构及监管部门掌握控制金融秩序的能力。洗钱行为的过程和特征表明，金融机构作为资金活动的载体，客观上容易成为洗钱活动的渠道。因此，金融业是洗钱的高发领域，也是反洗钱工作的主战场。

洗钱对经济的负面影响

20世纪中期以来，洗钱犯罪活动迅速蔓延，严重威胁各国的国家安全，危及全球经济发展。洗钱这一黑色产业以极快的速度成为仅次于外汇和石油的世界第三大商业活动，已成为国际公害。而在我国，人们对洗钱的本质及其危害性的认识还比较模糊。

损害金融机构的信誉和效益。洗钱主要通过金融机构进行，大多数情况下，洗钱行为侵犯了国家对金融活动的监管制度。信誉是金融业的生命所在，如果金融机构涉嫌洗钱或者被犯罪分子利用进行洗钱，那么其在公众心目中的良好印象将毁于一旦，客户为了保护自身的利益就会提取存款、转让股份、撤回投资，金融机构因此将失去很多客户，甚至出现挤兑。

而金融业不是孤立的，其与工商企业、流通企业等社会经济体系各环节密切相关，一个金融机构的不良行为很可能会产生“多米诺骨牌”效应，迫使政府采取一些非常规措施，诸如接管、强制合并乃至关闭金融机构、限制经营等，这会使金融机构面临法律风险和经济损失，也将极大地干扰社会正常的经济秩序，严重地影响经济和社会发展。

削弱宏观经济调控政策的效果。洗钱行为的首要目的不是盈利，而是将违法所得表面合法化，其投资领域不是回报高的地方，而是非法资金不易被发现的领域。因此，洗钱活动不遵循资金流向最有效益领域的基本经济规律，破坏了资源的合理配置，客观上干扰了国家宏观经济调控的政策效果，损害经济稳定和可持续增长。

同时，当一国的资本市场对外开放时，如果黑钱大量涌进，将引起资本外逃，恶化本国的国际贸易环境，造成对进出口的不利影响。大量黑钱人为地改变了资产和商品价格，导致资源分配不当，当局不能预见货币需求的变化，使国际资本流动、利率和汇率波动，引发币值不稳定，进而影响金融市场的稳定，增加金融机构的运营风险。这些因素都可能削弱国家对宏观和微观经济态势的判断出现偏差，导致本来健康合理的经济政策和目标难以实现，严重危害经济的健康发展。

引发经济扭曲和不稳定。洗钱造成资本外逃，导致社会财富流失。我国的非法资金经过清洗后，有相当一部分流出境外。用国际上最普遍的计算资本外逃规模的方法——贸易顺差加资本净流入与外汇储备总额增加值之差来计算，我国资本外逃数量居世界第四位，仅次于委内瑞拉、墨西哥和阿根廷，造成我国资金匮乏。由于洗钱把资金转移到容易隐匿其所得的低质量投资领域，经济增长可能因此受到消极影响。例如，在一些国家，酒店业和房地产业在短期内被注入大量资金，不是因为有实际的需求，而是为了洗钱分子隐藏财产的需要。当这些行业不再是洗钱的目标时，撤离资金会造成产业的不稳定状态，引发整体衰退，而整个社会经济也因此受影响。

洗钱还会助长和滋生腐败，导致社会不公平，败坏国家声誉。腐败分子把贪污的赃款移至境外，再以个人身份用投资的名义转回国内，构成一个权力与金钱相互依存、里应外合的洗钱链，形成对国家和社会财富赤裸裸的循环侵占。

损害公平公正的经济秩序。洗钱往往利用起掩护作用的前台公司把非法所得和合法所得混在一起，从而隐藏非法所得。例如，美国的贩毒组织曾利用意大利馅饼店作掩护，隐瞒走私海洛因的黑钱。这些前台公司往往有大量的资金补贴，可以提供低于成本价的产品和服务，形成很明显的竞争优势，进而可能把合法企业排挤出市场。

反洗钱存在的主要问题

在我国，近三年来每年洗钱数量巨大，大概缘于几方面的原因。

强有力的法律体系的缺失。

我国的反洗钱立法刚刚起步，法律法规和规章之间存在一定的冲突，反洗钱规章适用范围有限，履行反洗钱职能缺乏有力的法律保障。从我国反洗钱法律法规以及规章的适用范围角度来看，除全国人大制定的《刑法》和国务院制定的《个人存款实名制》之外，其他诸如《金融机构反洗钱规定》等都是由中国人民银行颁布的规章，这使反洗钱工作只能局限在金融领域的银行业中进行，证券业、保险业的反洗钱工作目前还未开展。而金融机构之外，房地产、彩票、典当、贵金属交易等行业的反洗钱工作还处于“真空地带”，如果不对这些洗钱高风险行业进行监管，其可能会成为洗钱的重灾区。

从我国反洗钱法律法规及规章的法律效力角度来看，当前迫切需要解决的问题之一，就是《商业银行法》为客户保密的规定与反洗钱规章中诸如金融机构报告义务等条款之间的相互冲突。目前洗钱活动正日趋网络化和智能化，具有较强的隐蔽性和技术性特征，如果没有强有力的反洗钱职权，央行难以肩负起反洗钱重任。

对洗钱犯罪查处不力、缘于立法上的“画地为牢”。“洗钱罪”早在1997年就已正式写入刑法，但洗钱的上游犯罪仅被限定为“毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪”，尽管后来加上了一个“恐怖活动犯罪”，也只有四种，范围明显偏窄。就现实而言，贪污、受贿、贩卖人口、制假售假、诈骗等犯罪的所得也同样需要“清洗”，由此产生的洗钱行为更为普遍。凡此种种的“洗钱”，有的未被追究，有的被另定他罪，有的至今仍无法查处。只有建立完整的反洗钱罪法律体系，才能从根本上遏制打击洗钱行为。美国银行业协会发布的《反洗钱工作指引》规定了50多种识别可疑资金的情况，如公款私存、私款公存、客户经常大量收发往来于离岸金融机构的电汇、银行工作人员不愿休假或生活奢侈等。

商业银行反洗钱积极性不高。

目前商业银行之间业务竞争日趋激烈，强化反洗钱可能会造成市场份额减少、客户和存款流失，部分商业银行因此故意放松对反洗钱规定的执行。大部分商业银行迫于强制义务，按规定基本建立了反洗钱组织机构和内控制度，但制度仍然停留在表面。个别银行反洗钱专门机构在组织和推动反洗钱工作方面缺乏实质性的内容，大部分内部控制制度未将反洗钱工作的开展情况作为考核指标和岗位任职资格的参考指标，也没有将其纳入内部稽核的业务范围。

现金账户监管薄弱。有关监管部门检查发现，有些银行业金融机构对现金存取采取宽松的报告标准和审查制度，现金交易报告制度尚未真正落实，为不法分子通过现金交易洗钱提供了可乘之机。而且，银行在实践操作中也遇到不少技术障碍：数据提取手段落后，容易产生统计监控数据失真；大额和可疑外汇资金交易的报告及其识别标准的科学性存在疑问；数据分析软件的不完备使后续调查工作相当被动，直接影响反洗钱工作实际效果。

地方利益保护严重。

地方的经济短视行为，也成为金融机构反洗钱工作的障碍，这种障碍有时显得比立法上的欠缺更为致命。在中国经济发展的大环境下，区域竞争日益激烈，各地均纷纷许诺以种种优惠条件向外来资金示好，以投资为名的洗钱行为无疑将使接受方获得一定的利益。不要说一般情况下地方政府并不会探究资金的真实来源，即使明知一笔大额资金在来源上可能有问题，在激烈的普遍以抢夺投资额为要务的经济、政治环境中，想让地方政府坚决抵制住大额资金的诱惑也将会是一件很难办的事情。

在以经济发展甚至以招到多少外来资金作为考核官员成绩的体制下，地方官员不会因为反洗钱的成功而升迁，谁也不会因为可能是“黑钱”而拒绝一大笔巨额资金的投资。本地区的可疑资金流动，地方政府更不愿意主动插手。地下资金的流动规律总是从管制紧的地方流向管制松的地方，这种流动是地方政府要极力避免的。因此，以“经济建设为中心”的话柄便经常性地被设置为金融机构反洗钱的障碍。

反洗钱监测技术手段落后。

通过调研了解到，目前虽然人民币大额资金的报表报送已经采用了从数据库直接进行剥离采集的办法，但人民币和外汇可疑资金的报表，尚没有开发出相应的程序对其进行筛选和采集，仅仅依靠各银行工作人员对照两个《办法》的识别标准来甄别，经手工摘录后逐级汇总上报。这种办法不仅工作效率低下，而且由于识别可疑资金能力低，使许多真正有价值的线索可能被遗漏和忽略。监测技术落后，工作效率低下，使人民银行尤其是业务量巨大的大中城市人民银行反洗钱统计数据和分析报告难以做到及时、准确和全面。

反洗钱专业人才缺乏。

我国反洗钱工作起步晚，当前特别缺乏专业的反洗钱人才，由此带来甄别和分析可疑交易的能力明显不足，很难适应严峻的反洗钱形势和任务。因此，亟须开展全面、系统的专业培训，商业银行也应在反洗钱工作中培养专门人才，把反洗钱作为风险内控机制的一部分，尽快提高有关人员反洗钱专业素质和工作水平。

反洗钱对策

我国的反洗钱工作从多个角度看都处于起步阶段，特别需要大力探索、不断创新、不断完善，使金融机构真正肩负起反洗钱的重任。

应该尽快出台《反洗钱法》。

《反洗钱法》中需要进一步明确反洗钱的定义和范围(也就是洗钱的概念)，确立反洗钱机关的设立模式、性质、职能及在金融机构中设立专门的反洗钱官员。明确金融机构在反洗钱上的义务，如临柜人员的责任、交易报告等，这些措施必须用法律加以明确。还要明确人民银行行政调查权与获取辅助信息权，要明确中止交易与冻结账户权和单独的行政处罚权。同时，要注意避免和刑法等法律的冲突。如《刑法》119条规定的洗钱罪只有四种上游罪，而洗钱行为涉及的犯罪范围远大于洗钱罪的范围，而国际趋势也表明洗钱罪的上游犯罪范围日益扩大，所以应该尽快完善我国的反洗钱刑事立法，扩大上游犯罪的范围。

我国正处于经济体制改革时期，相关的法律制度还不完善，近几年出现了大量的逃税、诈骗、贪污、受贿和资本外逃等经济犯罪。这些犯罪的隐蔽性较高，不易被发现，而反洗钱中采用的追踪“黑钱的尾巴”的手段不失为一种较好的打击经济犯罪的方式。将这些犯罪纳入洗钱罪上游犯罪，有利于防止和打击这些犯罪。

建立反洗钱情报收集和分析的专门机构和机制。

我国应该借鉴国际先进经验，建立中国金融犯罪情报收集和分析中心，要求金融机构向其报告大额现金交易和可疑金融交易。中心承担的主要职责，是对报送的情况进行分析、整理；对可疑金融交易，报金融监管部门调查，对有犯罪嫌疑的，向公安机关报告。中心可利用计算机等技术，建立相应的数据库。公安机关根据法律规定，也可以进入该网络进行调查获取有关的信息和资料。

建立反洗钱联席会议制度，负责讨论、研究和制订我国反洗钱战略和政策，定期磋商有关反洗钱工作的重大和疑难问题。通过各部门的分工合作，形成强有力的反洗钱机制。在建设好专门的反洗钱机构的同时，尽快将通过银行业金融机构监控洗钱交易的模式扩展至包括证券、保险等非银行金融机构在内的整个金融领域；改进手段，切实减轻金融机构反洗钱工作中的负担，尽可能规避金融机构执行反洗钱工作中的道德风险;创新技术，提高数据甄别和分析的高科技和智能化程度，尽快提升金融机构大额和可疑资金交易报告数据分析结果对反洗钱工作的指导作用。

商业银行设立反洗钱专职部门。

建议修改《金融机构反洗钱规定》，明确要求商业银行从总行到分支机构包括营业机构设立专职的反洗钱工作机构。同时建议在人民银行大区行、省会城市中心支行设立反洗钱工作机构，具体负责辖内金融机构反洗钱工作。从组织上保障反洗钱工作的深入发展，理顺反洗钱各职能部门的职能。反洗钱工作要同存款实名制、银行账户管理、现金管理、支付结算管理、信贷登记管理以及外汇账户管理、外债登记、进出口外汇核销等紧密结合，实现信息共享，促进反洗钱工作部门间的合作。建议建立一个综合业务监测系统，整合以上各职能部门的信息，提高信息报送的效率和质量，达到对本外币资金交易的集中监测。

加强对资金流动特别是跨境资金流动的监测。

目前，我国反洗钱信息监测中心已正式成立，并初步建立了反洗钱监测分析系统。但这个系统目前还只是处于初级阶段，今后应不断加强和完善其功能，做到不仅要和各大金融机构联网，还要逐步实现与各金融监管部门、执法部门，以及税务、海关等与反洗钱相关部门的联网。尽快建立并完善大额和可疑资金交易数据解读软件功能，使其满足从程序中自动产生分析报告所需要的各种分类统计数据，方便反洗钱工作人员进行数据分析，掌握大额和可疑资金交易的发生和分布情况，增强反洗钱监测的及时性和有效性，以便快速查找涉嫌洗钱活动的线索。

针对洗钱多利用先进的技术和先进技术设备进行的特点，我国应该建立一个专门的部门用先进的电脑网络技术打击和防范洗钱犯罪，同时密切关注中国乃至全球的巨额资金流动情况，及时发现线索，提前预防。美国财政部1990年建立的“打击金融犯罪网络”就是一个联合了财政、银行、税收、司法部门，用先进的技术打击和防范洗钱的专门机构。

加强现金和账户管理。

促进商品生产和流通是现金管理的基本目的，但监控利用现金进行违法犯罪活动也是不容忽视的任务。管理机构重点监控大额或可疑现金交易，并按法律规定及时报告有关部门。充分利用计算机网络等高科技手段，建立现金管理非现场的监测系统，提高现金管理效能。以个人储蓄存款实名制为基础，在证券交易、保险交易、国债交易以及汇款、转账、银行卡使用等方面严格实行实名制。开户人必须出示能确认居民身份的有效证件，同时开户人应填写具体内容，有关机构应严格审查。建立银行与公安等部门的信息交换系统，对身份证进行查验比对。有关机构应在交易人开户时，通过信息系统与身份证管理机关登记信息进行比对，核实身份证件的真伪。大力推广非现金支付的结算手段，逐步提高非现金交易的比重。

完善反洗钱处罚机制。

目前，通过金融机构进行洗钱是犯罪分子最佳的洗钱渠道，为了防止金融机构被违法犯罪分子利用或者内外勾结从事洗钱活动，对金融机构完善反洗钱处罚机制，必须有更高、更全面的要求，督促金融机构一线人员落实反洗钱义务相当重要。“了解你的客户”是世界金融行动小组向其成员国推荐的一种反洗钱制度，这一制度对发现和追查犯罪有重要的作用，但我国的法律还没有要求金融机构承担这一义务。

在实践中，由于缺乏法律的规范和威慑，银行职员为了揽储，帮助客户逃税而销毁交易记录的情况时有发生。为了打击洗钱犯罪，有必要借鉴“了解你的客户”制度，要求银行职员承担一定的义务，违犯者将承担法律责任。鉴于目前法律对金融机构违反反洗钱规定的处罚依据不明，操作性不强，建议有关部门根据实际需要，尽快制定出金融机构违反反洗钱规定的处罚细则，分责任和后果的大小不同给予处罚。

（作者单位: 上海理工大学管理学院)

责任编辑：王 玮