银行持续监管的六大内涵

李怀珍

银行持续监管包含着丰富的内容，它应该是银行监管当局以科学的机制设计和有效运行系统不断推进监管能力和监管效率持续提升并以此促进银行业持续发展的良性循环过程。从外在形式上看，持续监管主要表现为监管行为和效果在时间上的连续；从内在本质上看，持续监管应包括理念先导、目标定向、核心定位、机制定轨、技术支撑、约束纠偏等六大内涵。

理念先导

监管理念引领监管行为，实施有效、持续的监管首先要有先进、科学的监管理念作为各项监管政策、目标、机制、技术、制度和行为的先导。纵观国际银行业监管模式的演进，可以清楚地归纳出合规性监管——资本为本监管——风险为本监管——承诺式监管的监管理念发展轨迹。合规性监管重在监督银行是否执行有关金融规定。资本为本监管强调银行须持有足够的资本抵御风险。风险为本的监管渗透和充斥着更多的数据收集以及分析与预测，标志着银行监管迈上了更高层次。承诺式监管则是监管的最新发展动向，强调激励相容监管，即参照银行机构的经营目标，将银行机构内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。

银监会成立后，适时顺应了国际银行业监管实践的变迁，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管新理念，并通过贯彻落实新的监管理念，确立了风险为本监管的基本框架，促进银行业监管方式和机制发生了“五个转变”，即：由合规监管为主向以风险监管和合规监管相结合转变；由“分割式”监管向注重对法人机构总体风险的把握、防范和化解转变；由“一次性”监管向持续监管转变；由侧重具体业务准入向注重监管公司治理和风险内控转变；由定性监管向定性监管和定量监管相结合、加强风险评价和预警转变。三年来的实践效果表明，监管理念的提升和监管方式、机制的转变，极大地推进了中国银行业经营理念、方式、机制的转型和跨越，中国银行业正在发生历史性的变革。作为目睹和参与这场变革的监管工作者，这几年收获和感受多多，其中感受最深的是两点：一是理念的启导性；二是实践的差异化。理念的启导性是指在持续监管的循环过程中，须以理念为先导，而且一以贯之；实践的差异化，是指我国银行机构种类繁多且正处于体制转换、改革和发展阶段，各类银行的经营管理水平存在较大的差距，在实施持续监管过程中必须在监管方式和理念上考虑这些差别，正确把握合规监管、风险监管、资本监管、承诺监管等不同监管方式之间的关系，并有针对性地加以灵活运用。现阶段，应区别不同类型的银行业机构，根据ROCA和CAMEL评级结果，采用不同的监管方式和理念，对有问题的银行要侧重于合规性监管，对良好银行则侧重于风险监管和承诺监管；对法人机构重点做好资本监管，对非法人机构则重点做好风险监管。

目标定向

我国《银行业监督管理法》在总则部分就开宗明义地明确了银行监管的目标是：“促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争,提高银行业竞争能力”。监管目标旨在确保银行业稳健的前提下提高银行业的竞争力，协调兼顾了稳健与效率两大价值取向，为银行监管工作指明了方向。银监会依照法律的定义，从行为监管的角度提出了微观的监管目标由于区域的不同，侧重点也有所区别，各区域监管机构根据所监管辖区经济金融运行的实际情况，针对薄弱环节，制定不同的监管目标，力求让弱势银行变强势银行、让强势银行变标杆银行,努力向宏观目标靠拢。

明确的监管目标从时间上划分可分为长期目标、中期目标和短期目标。银行监管的长期目标从传统意义上说可概括为：安全性、稳定性、结构。安全性主要是考虑保护存款人和存款保险基金；稳定性是保护经济免受金融体系动荡的影响；结构则集中在促进竞争和提高效率。由于结构（竞争）目标与安全性和稳定性的目标存在冲突，因此监管者与立法者还必须在它们之间权衡轻重。中期目标，即根据银行监管的总体目标和当前经济金融运行的实际情况，确定某一段时期的监管目标，解决阶段性面临的突出问题。例如湖北银监局根据湖北经济金融运行特点以及监管资源和能力配置情况在2006年初制定了未来两三年之内的四个主要监管目标。

第一，改变全省银行业金融机构不良资产水平长期高于全国平均水平6个百分点左右的状况，尽快达到或略好于全国平均水平。

第二，城商行、农信社、信托公司等法人机构，改变目前大都处于四五级或较低水平的尴尬局面，整体监管指标达到全国平均水平以上。

第三，银行业的创新能力增强，对经济的渗透力增强，银行业对经济的贡献度、武汉银行业对周边的辐射力和吸纳力明显增强。股份制商业银行综合排名保持领先水平；国有商业银行综合排名达到和超越全国平均水平。

第四，监管能力和监管水平明显提高，牢固确立监管新理念，成型监管运行新机制，能够掌握和运用新知识、新经验、新技术、新方法，及时甄别、发现和处置银行业风险苗头，以持续监管推动和规范银行业持续发展。

长期目标和中期目标的实现，必须以各项具体化的短期目标的完成为基础，必须根据总体目标、中期目标和当期情况，研究确定短期监管工作目标。2006年初，湖北银监局与机关各处室、各银监分局、各直辖监管办签订了年度目标责任书，在明确省局和各银监分局以及直辖监管办监管职责的基础上，根据湖北省银行业风险特点，对各项监管职责和年度任务进行规范，明确了全年监管工作的总体目标及各类机构的监管重点。同时，还对总体目标进行纵向和横向分解，在全省银监系统形成相互衔接、协调一致的目标体系。

核心定位

银行业监管的核心内容就是防范或化解银行业风险。《巴塞尔银行监管委员会有效银行监管核心原则》的第l6至20原则更是对“持续性银行监管”作出了明确规定，认为银行机构的业务经营活动是一个连续不断过程，风险持续存在于银行业务经营的全过程，防范、识别、监督、化解各类风险也必然是一个连续的过程。由此可见，持续监管的核心定位就是风险为本监管。

风险为本监管是通过对银行经营的大量数据指标全面深入分析以确定和衡量银行营运时所面对的各种风险，进而敦促银行采取有效的管理措施防范和化解风险。这种监管模式抓住银行业经营的实质问题，也体现了外部监管的本质要求，标志着银行监管迈上了更高层次。

持续监管的核心定位重在把握风险监管的特征和要求。风险为本监管是一个持续监管的循环过程，不仅可以全面系统掌握被监管对象的经营风险，而且可以灵活采取有针对性的措施控制风险，较之以往的监管更多地渗透和充斥着数据收集以及分析与预测，其基本特征和要求是：必须建立在对银行风险的识别与计量之上；将风险划分为潜在风险数量和风险管控质量两部分，分别进行分析评价；风险评估须通过标准化的方式进行，风险分类及评估方法应符合国际惯例和最新要求；根据风险评估结果，尽可能地将监管资源集中在银行机构所面对的最大风险环节。

明确持续监管的核心定位，有利于我们正确处理现场检查与非现场监管的关系，进一步转变监管方式，坚持以银行风险评估为切入点，从银行机构市场准入、业务营运和信息披露等方面建立完善的风险管理框架，探索运用较为先进和科学的风险评级系统，定期对银行风险状况进行前瞻式评估；有利于我们正确处理风险监管与合规监管的关系，突出监管重点，合理调配监管资源，不断提高监管人员素质，从而确保有效掌控银行业金融机构最大风险环节，采取有针对性的监管措施，防范任何已经存在的或正在逐步形成的风险对银行体系造成的威胁；有利于我们正确处理外部监管与商业银行内控管理的关系，更加注重监管有机连接与协调，通过不断推进法人治理监管、资本充足率监管、内控评价监管，引导建立内部风险评级体系，发挥商业银行管控风险的自觉性和能动性，以此促进银行监管有效性的提高。

机制定轨

在银行业监管组织体系当中，监管运行机制是指保证监管工作有序运行并实现有效监管目标的银行业监管工作制度、规范、办法及组织形式之间相互作用的过程和方式。国际银行业监管发展历程启示我们，监管组织形式必然由机构监管向机制监管转变，以通过监管机制的有效运行，实现对监管方式和方向的定轨运行。

一方面，通过良好监管机制的有效运行，促进市场准入监管、非现场监管、现场检查三个监管板块之间协调联动，并具有针对性和互补性。以发现问题为主线开展非现场监管，重在整体风险分析和判断，在发挥监管基础作用的同时为现场监管提供线索；以核实问题、解决问题为主线开展现场检查，重在核实和处理，对非现场监管提供支持和补充；以合规性、审慎性为要求开展市场准入监管，重在利用将非现场和现场监管成果，实施扶优限劣、正向激励的差别监管政策。

另一方面，通过监管机制的运行，自动实现监管机构上下级之间明确分工并实现整体联动。上下级监管机构通过建立明确的“委托—代理”关系和分级负责制，坚持上级机构抓督导、属地监管抓落实，实现全系统协调联动，增强整体监管合力。如，银监会通过明确授权，基本建立了分级监管与属地监管相结合的持续联动机制，并针对总行不在北京的部分股份制商业银行专门制订实施了《对部分股份制商业银行联动监管与职责分工的指导意见》，可以说是对加强法人监管和联动监管进行的有效探索。

在监管机制定轨工作过程中，湖北银监局从监管目标、板块协调、监管治理、监管保障等五个方面制定《监管运行机制框架意见》，并建立了与之配套的制度体系，促进了市场准入、现场检查和非现场监管三个板块以及上下级监管机构之间的有机衔接和互动，以机制定轨为有效手段确保了监管工作的有序开展和各项监管目标的顺利实现。

技术支撑

科学技术是“第一生产力”，银行监管效率和质量的提高也必须有适应银行风险管理要求的技术作支撑，体现为监管部门运用科学的监管理念、知识和国际先进经验组织开展监管活动，使监管活动在最短时间内用最小的监管成本获取最佳监管效果。随着金融创新和网络银行业务的迅速发展，新的金融衍生产品层出不穷，银行风险计量技术性程度加深，使银行监管技术面临前所未有的挑战。由此可见，提高监管技术含量是实现持续监管的基础和保障所在。

银监会根据我国银行业监管与改革实践和国际银行业发展趋势，制订一系列监管制度，不断探索和创新监管方式，有效提高了监管技术水平。特别是及时启动监管信息系统建设工程（1104工程），并以此全面推进监管技术的现代化。首先，运用了先进信息技术，利用计算机网络和程序实现监管信息采集网络化，实现数据核对、汇总、监管报表生成的自动化，建立以电子化、网络化为基础的监管信息系统，提高了监管信息采集、加工的效率和水平。其次，运用了先进的风险计量技术，制订实施《商业银行风险预警操作指引》,发布《商业银行风险监管核心指标》，完善现有的非现场监测指标和报表体系，积极构建持续有效的非现场监管体系和风险预警体系，实现了对商业银行有关风险指标及经营管理活动和综合风险趋势的动态监测,提高了风险计量的准确性。再次，运用了先进的风险分析技术，对不同类型的银行机构分别采取CAMELS和ROCA风险评价办法，探索建立科学的非现场监管分析评价方法体系，不断增强了银行风险监测分析功能。

从银行监管发展的一般规律看，用新的思路和新的办法解决银行风险管理面临的问题，往往为监管机构改进监管技术提供了方向。作为基层银行业监管机构应主动应对各种新问题、新情况，适时调整监管方式，不断探索运用表格化、定期化、标准化的监管和监测技术，支持和促进整体监管技术水平的提高。湖北银监局针对农村信用社和城市商业银行资本（股本）分红监管中标准模糊、不便操作问题，大胆运用风险计量和数据分析技术方法，建立了法人银行业金融机构股东现金分红约束模型。该现金分红约束模型根据法人银行机构的有关监管政策要求，以资本充足、拨备覆盖、可分配利润控制等限制要求作为约束条件，对银行的盈利水平、再融资需求、投资机会、风险状况、可动用现金能力、代理成本等六个方面进行全面分析和测评，确定银行现金分红的适度区间，从而实现对银行机构股东现金分红的“量化监管”，初步形成了定量计量与科学判断相结合的赢利分红监管决策机制。

约束纠偏

优良的制度约束是持续监管有效实施的制度保证。从新制度经济学角度看，监管制度就是对监管者与被监管者都产生强制约束力的游戏规则。优良监管制度的核心就体现在三大约束纠偏上，即信息纠偏、负外部性纠偏和非理性纠偏。

持续监管作为一项先进的监管制度安排必须首先解决监管过程中因信息不对称问题而引起的严重后果，即信息纠偏。银行监管领域的信息不对称矛盾表现为监管者拥有的被监管者信息资源明显少于被监管者自身拥有的信息资源。这种信息不对称往往会产生三个方面的问题：一是监管者不知道被监管者风险控制能力有多强；二是监管者不知道被监管者能在多大程度上愿意遵守监管制度；三是监管者不知道被监管者的剩余风险到底有多大。解决信息不对称问题最关键是建立“数入一门、数出一门”的监管统计制度，即将所有数据资料、信息资源的采集、整理、处理、发布等全过程归口统计信息部门的监管制度。具体来说统计信息部门负责与被监管对象建立稳定保密、口径一致、系统兼容、快捷汇总的数据传输渠道，规范数据汇集、处理、使用、对外发布范围和程序，及时、准确地向监管部门及业务综合部门提供各类数据，建立监管信息共享平台。这一制度优势在于整合监管信息资源，强调由统计信息一个部门集中向被监管者收集信息，由统计信息一个部门集中对外发布，在信息的收集、处理等过程实现信息纠偏目的，用最快捷的方式最大程度地解决监管者与被监管者之间的信息不对称问题。

持续监管作为一项制度安排要尽可能减少银行业的负外部性问题,进行负外部性纠偏，以保持银行业稳健经营，这也是持续监管的最终目标。银行业是一个负外部性极强的行业，当有问题银行出现挤兑并传染给健康银行，导致健康银行出现损失时，受害的健康银行不能通过市场交易向有问题银行讨回损失，这就是银行体系的负外部性。负外部性实际上是金融市场失灵的表现，要解决这个问题就必须建立具有纠偏功能的监管制度，其最核心的内容就是差别监管制度，也就是对好银行与坏银行（问题银行）实行差别监管。一方面通过制订实施“良好银行评选办法”，将发展稳健、管理规范、内控完善、效益良好、合规守法的银行评为良好银行，对其实施鼓励性监管，即减少现场检查监管次数和频率，正面激励银行业金融机构稳健经营。另一方面，对于有问题银行制订实施“有问题银行特别监管办法”，即实行不批准开办新的银行业务、不审批机构高管人员提升上一级职务的任职资格、增加对机构的现场检查频率等惩罚性监管，对有问题银行实行强制性纠偏行动。

持续监管作为一项制度安排除对被监管者具有强制纠偏外，对于监管者的非理性行为也进行约束纠偏。监管者的非理性行为主要表现为监管宽容、监管过度、道德风险（监管不作为）、法律风险（监管乱作为）等。对此可以做出四项具体制度安排加以纠偏：一是管检交叉制度，将日常监管与现场检查职能适时适度分开、人力资源统一调配使用，既节约监管者的人力成本，又规避监管者的监管宽容、道德风险（成为监管俘虏）。二是查处分离制度，即依照银监会制订的《行政处罚办法》，在对银行业机构的违法违规行为进行查处过程中，现场检查监管部门提出处罚建议或意见，政策法规部门负责审核把关，经集体研究做出处罚决定。查处分离制度是一项确保行政处罚公平、公正的制度安排。三是跟踪问责制度，对监管实施再监督的跟踪问责制度是依据监管责任制及监管工作尽职要求，对监管过程及结果进行跟踪监督并对其中存在的问题实施责任追究的制度安排。四是绩效考核制度，依据监管工作职责和目标任务，按市场准入、非现场监管、现场检查三个基本板块，对各执行部门的监管工作及责任目标完成情况按季分别进行定性定量考核，并将考核结果与季度绩效工资分配、监管人员提职晋升等挂钩的制度安排。

（作者系湖北银监局局长）

责任编辑：柯 丹