深圳社区居委会直选的城市化逻辑

欧阳觅剑

本刊2005年9月(下)曾专门报道深圳盐田社区居委会直接选举的来龙去脉。本文则力图揭示盐田社区居委会直接选举发生背后的城市化逻辑。正是政府推动的城市化进程（集体土地国有化、集体经济与社区居委会的分离等）催生了社区自治的需要。也正是这一背景，使得盐田社区居委会直接选举需要政府资源的强大支持。它的可推广性也有赖于政府资源的投入程度。

农村村委会的直接选举非常普遍，城市居委会的直接选举却是新鲜事物。因此，深圳盐田区2005年17个社区居委会的直选引起了媒体和学者的广泛关注，被看作是基层民主和社区自治的范例。2006年1月，盐田区的“社区治理体制改革”项目获得第三届“中国地方政府创新奖”优胜奖，这个奖项是由几个学术机构组织发起，可见“盐田模式”得到了学术界的基本认可。

但也有人对“盐田模式”的意义有疑虑：盐田在多大程度上实现了社区自治？这一模式是否能够被推广到其他地区？在解答这些问题之前，我们需要先了解一下盐田社区治理体制改革的历程，并分析这种现象背后的社会趋势。

剥离行政职能

1992年，盐田区进行了一次“城市化”，将农民转变为城市居民，而行政村也就变成了居委会（“村改居”）。从那时直到2002年之前，盐田区的社区管理体制与其他大多数地区基本相同：居委会成员主要通过间接选举的方式产生，初步候选人由街道办事处提名；居委会名义上是自治组织，却需要承担自治和行政两种功能。政府的很多职能部门将大量行政性工作交由居委会完成，居委会更像是街道办事处派驻的行政机关，遵从政府部门的意志，以行政方式对社区进行管理。如果是选民提名候选人和直接选举，就可能选出政府部门不满意的人员，并可能妨碍政府职能向社区的延伸。

盐田区的改革，就是从居委会剥离行政职能开始。2002年上半年，盐田区将21个居委会改为17个社区居委会（“居改社”），并对社区管理体制进行调整。新的社区居委会只担负议事、决策、监督职能；而政府部门下达的行政任务，则由社区工作站执行；此外，此前居委会为居民提供福利性质的服务，改革之后，则由专门成立的社区服务站提供。原来由居委会一并承担的自治、行政和服务职能改为由社区居委会、社区工作站、社区服务站三个机构承担。这就是“议行分设”（议事机构和执行机构分开）的理念。在组织结构上，则是“一会（合）两站”的模式，社区工作站和社区服务站为社区居委会下属机构，仍然在社区居委会的框架之内，这可能是为了使居委会作为社区唯一管理机构的状况得以延续，原来的责权利关系能够顺利地移交新的社区居委会。

也因为如此，有关社区的行政、服务等职能仍然需要通过社区居委会，社区居委会行政化的问题并没有得到根本解决。解决之道在于使社区工作站从社区居委会的框架之中独立出来，作为街道办事处的派驻机构，那样就可以做到行政职能的彻底剥离。但这样的改变会使居委会多出一个继承人，就有社区居委会还是社区工作站哪个继承原来居委会财产的问题。社区居委会和街道办事处为此进行了争夺，经过几次反复，街道办事处占了上风，社区服务综合楼和办公楼的产权归于街道办事处，但是社区居委会可以使用，而且提高了社区居委会工作经费的标准。经过产权分割之后，2005年，社区工作站从社区居委会中分离出来，盐田区开始采用“会站分离”的社区治理模式。

就这样，盐田区从组织结构上将行政职能从社区居委会剥离。与此同时，盐田区从人事上使社区工作站和社区居委会完全分离，要求两个组织的人员不能交叉任职，规定社区工作站的工作人员不能参加社区居委会的竞选。社区工作站人员通过公开考试和选拔等方式进行聘用，他们是政府的雇员，素质也比较高，有能力更有意愿推动政府职能向社区的延伸。在此前提下，政府就不必过分担心居委会选举的结果是否与自己的意图相一致，因为即使不合意的人当选，政府仍然有途径在社区推行政策措施。这样，政府不需要对社区居委会的选举进行太多干预，就可以放手让选民提名候选人，并进行直接选举。17个社区，由选民推选出632名初步候选人，确定正式候选人183人，经过选举程序，顺利选出120名社区居委会成员。

直选是一个附带结果

从盐田区实现社区居委会直选的历程，我们可以发现，作为政府派驻机构的社区工作站的设立和发展，是社区管理体制改革的主要方面，而直选是由其引发的一个附带结果。社区工作站的设立和发展是城市化进程的一个环节，因此，盐田区的社区管理体制改革，主要是城市化趋势的反映，而城市社区自治和基层民主则是这一进程的扩展和补充。

城市化是近年深圳以及珠江三角洲地区所经历的重要变化，也是政府的重要工作。近年来，深圳等地区出现土地、劳动力等资源紧张的状况，它们必须改变增长模式，提高资源的质量和利用效率，这就要求资源进行流动、竞争、整合。但一些资源仍然属于一些固定集体（主要是村集体），不能充分流动和竞争，比如土地属于村集体，不能买卖；村民受到村集体保护，外来人员不能通过竞争取代他们的优势位置。这种资源分散分割的状况，是农村特性或农村特性的遗留。那么，深圳等地区下一阶段的发展，就是通过城市化，打破资源的分散分割。城市化的本质就是资源的充分流动和竞争，进而形成资源的统一和整合。

深圳等地的政府推动城市化，就是以此为目标，主要工作包括农民变市民、转地（土地由集体所有转变为国家所有）、村改居（村委会变为居委会）、股份化（村委会集体经济组织改制为股份合作公司，与新成立的居委会脱钩）、镇改街（撤销镇政府，建立街道办事处）、城市建设（统一进行规划和建设）等。这些变革可以使农民（居民）、土地与固定集体相分离，促进了资源的流动。盐田区与深圳其他区一样，经历了这些变革，1992年完成“村改居”，成立集体股份制合作公司；1999年实现股份制合作公司与居委会的分离；2002年将一镇两街道和21个居委会调整为4个街道和17个社区居委会；此后又与其他区一起设立了社区工作站。

社区工作站的设立是对人员流动状况的适应，同时，它也利用和促进资源的流动与竞争，因此，它也是城市化进程的一个环节。当社区外来人员增加，甚至超过原住民时，他们需要统一（具有普遍性的）而高效的公共服务，而作为自治组织的社区居委会却难以满足这种需求。自治的性质要求社区居委会主要由本地原住民组成，因为挑选范围有限，人员素质和特长受到限制，由他们承担政府职能，可能妨碍公共服务水平的提高。而且，他们带有本社区的特色，比如本地的语言文化和行为方式等，这可能对外来人员造成沟通障碍，降低公共服务的效率。而社区工作站作为政府派驻机构，就可以与固定集体相分离，政府可以不分户籍、不论地域地进行统一招聘，使人才形成比较充分的流动和竞争，有利于为社区工作站选拔合适的高素质人才。他们使用政府设计的统一方式为居民提供公共服务，外来人员流动到不同的社区，都能感受到便利。因此，社区工作站能使办事效率提高，促进资源在不同地区之间的流动和竞争。

提高资源的利用水平是深圳等地区获得进一步发展的必然要求，因此，城市化是客观趋势，政府职能以工作站的形式向社区延伸，是这种趋势的一部分。

现阶段，在深圳等地区，现代化的突出方面就是城市化。城市化是要打破固定集体分割分散资源的状况。这些固定集体（主要是村经济，村改居之后则是集体经济组织），也就是原住民组成的社区，原本是以坚实的利益作为成员之间的联系纽带，比如土地承包、村集体经济分红等。但在城市化进程中，社区与其成员之间的利益纽带被逐渐割断，比如农民变成市民，土地被收归国有；集体经济组织股份制公司与社区自治组织居委会相分离，社区失去了大部分稳定的收入。这使社区被削弱，与此同时，大批外来人员也使社区成员之间的联系变得松散：大家都生活在同一地域，但没有同样的归属感和认同感。这就是在城市化进程中，社会对社区的消解和融化。最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯就表达过类似的担忧，因为社区是一个具有亲情的共同体，能够给予成员归属感，社区的衰落意味着人们可能陷入冷冰冰的社会关系中。

社会大共同体取代和消解社区小共同体，是一种现代化进程。政府推动这一进程是提高效率的要求，但如果任由社区被消解，那深圳迟早会变成过客的城市，最终也会妨碍社会的发展。那么，建设新型社区就是对城市化的积极补充。新型社区以居住地为基础，要能容纳更多的人员，在城市中形成更广泛的归属感和认同感。直接选举和基层民主或许能够成为社区的纽带，而自治组织或许可以通过为居民提供服务的方式，形成凝聚力，对社区发展起到切实的作用。

政府资源的投入

和盐田的特殊条件

了解了盐田区社区管理体制改革的历程及其背景，我们就可以知道，城市社区能够在多大程度上实现自治？经过城市化，社区的集体经济利益已被抽离，社区可以支配的人财物都十分有限，这就决定了，城市社区的自治程度必然大大低于农村社区，后者有一块坚实的集体经济作为支撑。那么，城市社区追求高度自治是不切实际的。它需要依托于社区之外的资源，比如来自政府部门的资源。在盐田区社区居委会所需的经费中，有一部分就来自政府补助。它不能以约束的方式对成员进行管理，而只能靠提供服务产生凝聚力。在盐田区，社区居委会已经没有什么“权力”，它发挥作用的方式是征询居民的意见，向政府部门集中反映，这是它威信的来源；此外，还开办社区服务站，为居民提供娱乐设施，这是它收益的重要来源。通过这些服务活动，社区居委会可望成为居民的一个活动中心，使居民产生认同感。

既然社区的自治程度低，直接选举和基层民主能够发挥的作用也就有限，不可能指望通过选举等民主活动使社区发生彻底的改变。直接选举的重要意义是社区居民共同参与的一次活动，可望成为社区居民之间的联系纽带。但是，因为社区的权益有限，居民参与民主活动的热情可能不高，需要政府起到推动作用。在盐田区2005年的社区居委会直选中，政府部门做了大量工作，逐级召开动员会，举办选举骨干培训班，利用各种形式对选民进行宣传，选举中一些社区还使用流动票箱，方便选民投票，这才保证了投票率和选举的顺利进行。

有人质疑，政府加强了在社区的力量，是否会妨碍社区自治和基层民主？他们进而质疑盐田区提出的“强政府，强社会”模式，认为两强不能并立，他们显然更加认同“小政府，大社会”的模式。但从盐田区的实践来看，社区自治和直接选举，主要是由政府推进，而不是来自基层的自觉诉求，政府参与起到了积极作用。应该认识到，社区自治程度降低，是城市化的后果，而不是因为政府加强了在社区的力量。相反，政府在社区增强力量、提高公共服务水平，可以为社区活动提供平台，对社区起到加强的作用；反过来，没有政府提供的平台，社区运作水平的提高会受到限制。这样来看，“强政府，强社会”的模式是可行的，而且可能是必须的。因此，在目前阶段，仍然需要加强政府的力量，这对推进民主会有所助益，当然，主要是提高其服务水平，而不是到处进行干预。

盐田模式是否能够被推广到其他地区呢？我们知道，盐田模式的关键在于城市化进程的推进，政府以工作站的形式向社区延伸其职能，在此基础上，通过政府的积极推动，实现社区居委会直选和社区自治。其他地区如果要借鉴盐田的经验，也需要从城市化开始，而不是直接启动社区居委会直选。一般而言，在以工作站形式向社区延伸政府职能的地区，政府都可以推动举行直选。但是，深圳也只是盐田区实现了所有社区居委会直接选举，这可能是因为盐田区具有一些有利条件。

其他区和盐田区一样实现了社区工作站和社区居委会的分离，但在人事上，只有盐田区规定工作站和居委会的人员完全分离，在其他区，很多社区的工作站和居委会人员是交叉任职，有的甚至是两个机构人员完全一致。因为工作站的人员应该由政府聘用，交叉任职就会妨碍直接选举的进行。社区居委会要直选，就必须使工作站和居委会的人员完全分离，这就意味着多出一批人。按照盐田区的规定，政府要给予社区居委会成员一定的补助，标准为主任800元，副主任500元，委员300元。多出一批人就意味着区政府需要支出更多，2005年的直选，盐田区选出17名主任、22名副主任和81名委员，那就需要每月支付近5万元补助，一年将近60万元。盐田区是深圳最小的行政区，只有4个街道17个社区居委会，而其他区社区居委会的数量都超过80个，如果其他区也实行人员的完全分离，那就需要每年多支付超过300万元。另外，更多的选区和选民也意味着更多的宣传、执行和监管成本，推动直选所需费用更高。可能正是成本方面的原因，使得盐田区走到深圳其他区的前头。当然，盐田区领导的决心应该也是重要的原因。