中国“和平崛起”与多边外交

张　泽

能否恰当运用多边外交，既是衡量大国外交风范的标志，也是中国走向“和平崛起”的关键。本文作者对中国的多边外交再度进行了深入思考

进入21世纪，作为中国的战略选择，“和平崛起”的提出推动了中国多边外交门益活跃。多边外交在政治、经济、安全和国际认知等方面，为实现中国的“和平崛起”提供了战略保障，构筑了系统化的战略平台。“多边是重要舞台”体现了党中央对多边外交在我国整体外交中重要地位的科学判断。随着经济全球化和多极化的进一步发展，多边外交的协调与规范国际事务的作用将更加凸显。全面认识多边外交对我国的正面作用与消极影响，进而趋利避害，至关重要。

一、多边外交对我国整体外交具有不可替代的重要作用

首先，多边外交是扩展和加深我国同其他大国利益汇合点的重要领域。对于我国与其他大国的关系，最主要的政策目标是保持与他们的合作与伙伴关系，避免与美国等大国发生直接、正面冲突。另一方面，我国一向反对霸权主义和强权政治、美国视我国为潜在对手，这就导致中美间在某些问题上立场对立或出现摩擦。仅靠双边外交难以实现上述两个互相矛盾的政策目标，多边外交在此方面大有用武之地。其次，多边外交为巩固和发展我国同周边国家的关系提供了崭新的平台与难得的契机。我国与东盟建立自由贸易区的举措，深受东南亚国家的欢迎，就是因为这一多边行为确保了参与各方都能受益。地区多边——“小多边”使周边国家共同承担义务，一道解决共同遇到的问题。上——多边外交对我国的积极作用、挑战和应对建议海合作组织成员国通过地区多边合作，共同打击分离主义，宗教极端势力和恐怖主义等三股势力就是一例明证。对于周边国家间存在的、可能危及我国自身利益的特殊问题，可通过开展“小多边”外交介入其中，促进问题的解决。例如，朝鲜核问题如不能得到和平解决，将直接威胁我国安全。但朝鲜认定这一问题是朝美之间的问题，因此，即使我国对这一问题有严重关切，也不便直接插手。通过发挥我国自身优势——与朝鲜是“同志加兄弟”的战斗友情，与美国同为亚太大国、合作密切，促成就这一问题举行“小多边”会谈，为解决这一棘尹的难题开辟了适当的场合。这一在我国外交史上具有开创性的多边外交举措，对于我国理解和运用多边外交这一利器，具有重要的意义。第三，多边外交是巩固和深化我国与发展中国家传统友好关系的纽带。我国是最大的发展中国家，在国际社会有较强的号召力，与广大第三世界国家保持着深厚友情，这是我国宝贵的财富与资源。我国能在1971年恢复在联合国的合法席位、从而参与到国际多边外交当中，完全依靠亚非拉发展中国家的支持。近年来，在人权、涉台问题等涉我问题斗争中，发展中国家对我国的支持，是我国获得胜利的根本。我冈与发展中国家友好的双边关系为多边外交斗争奠定了基础。

二、多边外交对我国国内发展具有积极作用

第一，多边外交是我国加快融人国际社会的轨道。作为多边外交平等一员，我国参与多边外交不需要任何批准或通过，自然而然地在多边外交中拥有发言权和决策权。在多边场合与其他国家的关系，往往更加灵活，更容易建立起非正式、有效的联系。例如，我国与巴拿马至今没有正式的外交关系，但在万国邮联大会上，由于巴方代表有八分之一的中国血统，他主动与中国代表建立联系，使双方有了接触的机会，慢慢深入到探讨一些建立等重要问题上来。通过编织双边关系网络，来实现融入国际社会的目标，参与多边外交更直接、更快捷、更有效。第二，多边外交是宣传中国政策的平台，有利于树立中国负责任大国形象。由于历史原因，外界对中国总有一种神秘感，对中国政策猜测的成分居多。主动利用多边外交的正式舞台，宣传我们的政策、文化等，有助于消除这种猜测和疑虑，有利于树立形象。1999年3月，时任国家主席的江泽民同志出席了在日内瓦举行的裁军谈判会议，并发表了题为《推动裁军进程，维护国际安全》的重要讲话。这是我国国家元首第一次面向国际社会，全面阐释我国的裁军与军控政策，表达了我国全力支持国际裁军进程，坚定维护国际安全的决心。对于消除当时甚嚣尘上的“中国威胁论”发挥了重要作用。第三，参与多边外交，创造有利于发展的外部环境。对我国而言，外交的一个重要任务，就是为国内发展争取一个有利的国际环境。多边机构在众多业务领域能够为我国发展提供一个相对稳定、可预测的外部环境。任何一个业务领域的重要议题，都有相应对口的国际组织，我国则参与了这些组织。这些组织有章可循，相对民主；参与方多，做工作余地大。这是我国利用多边外交维护权益的有利条件。实践证明，积极参与国际组织工作，从源头上做起，可有力地维护我国利益。第四，多边外交是学习国际先进经验和知识的场所。积极参与多边外交，有利于“以外促内”，促进国内发展与观念的转变。这方面最典型的例子要数我国加入世界贸易组织后的改革。从2002年至今，三年间我国共清理各类与外贸有关的法律法规(含地方人大和地方政府制定的地方性法律和地方性行政法规)共计3000余部，我国从立法角度已基本符合国际规则的要求，我国市场经济化的贸易规则已经建立。其他许多国际组织，如世界气象组织、国际植物新物种保护联盟(UPOV)等专业性强的机构，往往汇集了该领域最先进的知识。积极参与其中，有利于我中国学习这些先进知识，发展自己。第五，从参与多边外交中获取对国计民生的实际利益。我国是多边外交的重要参与方，自主性强。我国是联合国安理会五常之一，是五核国成员，在世界银行、国际货币基金组织中拥有单独选区，在世界知识产权组织中是单独一方等。我国与许多国际组织保持着良好的合作关系，从这些国际组织的合作项目中受益。1997年以来，我国科技部先后与联合国开发计划署开展了一系列合作项目，获得援助资金共1240万美元。仅2004年，我国申请“全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金”批准的项目总额达1．54亿美元。我国还将与欧洲委员会、世界银行共同举办“防控禽流感国际筹资大会”，

三、我国参与多边外交面临一定挑战

首先，从国内角度看，我国还没有形成自己的多边战略。多边战略是在总结参与多边外交的基础上，形成的指导一国参与多边外交的方针、政策与原则。这一战略带有全局性，意味着不仅仅由直接负责外交的部门来提出或执行这一战略，而且国内参与多边外交的各职能部门都应考虑和研究的，在方向上必须一致。而现状往往是外交部门注重政治问题，业务部门仅关注其主管的业务问题，政治与业务“两张皮”。造成这一问题的原因，主要还是因为我国参与多边外交时间不够长、对多边议题的研究不够深；欠缺经验和教训

的积累。

其次，处理新形势下我国与发展中国家的关系面临挑战。我国的国情决定了，我国是发展中国家。表现在多边外交中，我国在绝大多数问题上都与发展中国家持相同或相近立场，我国因此也受到广大发展中国家的拥护与支持。但随着我国国力的不断增强，我国在国际上的地位不断提高，我国与发展中国家的关系变得微妙起来。在多边领域，我国是联合国“五常”之一，是五核国之一，在世界银行、国际货币基金组织中拥有单独选区，在世界知识产权组织中是单独一方，我国与国际安全领域的“不结盟运动”建立有“NAM+1”机制，与经贸领域的77国集团建立有“77+1”机制等。一些别有用心之人对此大加渲染，企图把我国从发展中国家阵营中分离出去。在效果上，一些发展中国家对我国发展产生了不应有的疑虑，在多边外交领域逐渐拉开与我国的距离。随着国力增强，我国国家利益构成也有所变化。在经济发展、国际安全等问题上，我国的关切开始出现不同于其他发展中国家的地方。例如，在知识产权保护、核裁军、防扩散等问题上，我国的关切与立场实际上与发达国家相近。这导致我国在参与上述问题的讨论和谈判时，往往很难确定自己的立场，因为如果从自身关切出发，则可能损害与发展中国家的关系。另一方面，随着发展中国家更多地参与多边外交，也更多地从自身利益出发。在一些多边涉我问题上，不再像以前那样全心全意地支持我国，有时甚至也站在我国的对立面上。

第三，多边涉我问题负面影响增大。由于的历史的原因，大部分现有多边规则是在我国未参与的情况下提出、制订的。当时，其主要参与方是西方国家，其议事规则是以西方议会政治为基础的，这些与我国独特的文化、政治、经济和社会制度存在着距离。在民主、人权、“良政”(GoodGovernance)、新闻自由、非政府组织和独立工会等问题上，我国总体比较被动。加之以美为首的西方国家利用多边机制对中国进行牵制，台独、藏独、疆独、民运、法轮功等“五毒”分子与国际反华势力相勾结，利用国际场合对党和政府进行攻击，多边领域涉我问题将越来越多。其中，多边涉台外交是中国面临的重大挑战。1971年，联大通过第2758号决议，驱蒋纳我，解决了我国在联合国系统的代表权问题。台湾在国际法上的地位更加明确，在联合国系统内，“中国台湾省”成为台湾唯一正式、合法身份。“世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分”的“一中原则”为国际社会普遍接受。但少数台独分子为实现“台湾独立”的政治图谋，处心积虑在国际上制造“一中一台”、“两个中国”等政治问题，企图借扩大台在国际上的生存空间，为台独制造外部条件，并最终实现台独。多边领域涉台问题涉及面广、影响大；且台当局一旦得手，不像台与“邦交国”的双边关系，出现反复的可能性小。台湾当局在国际上谋求台独，参与以联合国系统为核心的多边体系是其必经之路。近年来，台加强了挤进多边体系的攻势：台以经济合作和社会交流开路，寻求在政治安全领域取得突破；以加入世界贸易组织为契机，主攻世界卫生组织等专门机构，以期取得突破后，对其他联合国专门机构产生连锁效应，并最终挤入联合国。对我国而言，多边涉台外交有多重政策目标：涉台外交是总体外交的重要组成部分，为国内发展有利的外部环境；涉台外交同时被纳入总体对台政策的框架内，要服务于祖国统一大业。在多边外交中，中国一方面须坚决反对台湾搞“两个中国”和“一中二台”，另一方面，还要考虑争取更多的国际理解和支持，争取岛内民心。如何统筹兼顾这些政策目标，挑战性强、操作难度很大。

四、积极应对多边外交挑战的政策选择

首先，确定我国的多边外交政策目标的优先次序。我国参与多边外交的总体政策目标是创造有利的外部环境，维护和实现我国家利益。细化起来，这一目标大体可分为五个层次：第一层次，树立和维护负责任的发展中大国形象。第二层次，尽量减少多边涉我问题的负面冲击，维护中国核心利益。第三层次，严格履行国际义务，学习国际先进经验，以外促内谋发展。第四层次，主动参与国际规则，在建构集体认同、寻求共同利益方面发挥积极作用，维护我国人民和世界人民的根本利益。第五层次，参与确定多边外交议事日程，引导国际规则制定方向。上述五个层次的政策目标在优先级上由近及远，等级由低到高，态势由守转攻。这五层次的目标相辅相成，下一个层次政策目标的实现，须以前一个层次政策目标为基础，而进入下一个层次政策目标，是在前一个层次深入开展活动的保障。

其次，多边、双边相辅相成，力争既维护利益，又积累资源。多边是全面检验双边关系中“关键”、“首要”和“基础”的场合，也能丰富双边关系，为双边关系发展创造空间。反过来，双边关系是开展多边外交的基础，双边政治关系的好坏，有时会直接影响一国在多边的立场。同时，多边谈判当中矛盾多、幕后交易多，只要巧妙利用各方矛盾，“借力打力”，完全可以避免成为矛盾的焦点。多边外交中的“借力”大致有三种情况：第一种，是在多边外交活动中借其他国家的力。如，俄罗斯在全球外交中借助我国和欧盟的力量在反导条约问题上与美国周旋；在与日本的领土争端中，俄罗斯通过向韩国和朝鲜发放捕鱼许可证，借助韩、朝对俄罗斯南千岛群岛主权的承认来加强自己在与日本谈判中的地位。第二种，是在多边外交中借助国际舆论特别是非政府组织的力，如，“京都议定书”的签订以及反对美国不执行该议定书的外交活动都是如此。第三种，是借助本国国内的舆论，特别是反对的舆论。这种国内的反对舆论，如利用我国内反日情绪，表达中国对日本人常的关切等，往往可增进各方的理解。积极参与多边外交，同样可以积累外交资源。在中国常驻联合国日内瓦办事处代表沙祖康大使成功担任“联合国贸易与发展大会(简称贸发大会)”主席后，各方一致推举沙祖康大使担任贸发秘书处秘书长。沙大使婉拒了这一要求，支持世界贸易组织前任总干事素帕猜出任该职务。作为报答，素帕猜在离任前，妥善处理了长期未决的世贸组织通讯录涉台问题——最终出版的世贸组织通讯录没有给台人员“外交头衔”，而只称其“先生”或“女土”。如果没有沙大使担任贸发会议主席，就不可能带来对该组织的巨大影响力，也就不可能对素帕差的任职有推动作用，就不可能获得回报。

第三，加强国内各部门间的协调，提高我国参与多边外交的总体能力。外交部门与业务部门加强联系，相互学习。业务部门应从国情出发，树立积极主动参与多边外交、利用多边外交的意识，学习外交部门的政治敏感性；外交部门应本着对谈判负责的态度，钻研业务，了解具体议题的历史背景和关键所在。

最后，妥善处理多边涉我问题。为应对西方利用民主、人权、“良政”等政治理念对中国攻击，一方面，要利用多边外交规则，敢于斗争，揭露其政治图谋。另一方面，要加大对中国“执政为民”理念和实践的宣传，突显中国政府的执政能力，树立公开、透明、高效、廉政的国际形象。在应对分离主义上，必须坚决斗争，维护中国主权和领土完整。这当中，涉台问题最为突出。处理多边涉台问题要讲究策略。在坚持“一个中国”原则前提下，注意“疏堵结合”，掌握涉台外交的主动权。其含义是：第一，“一个中国”原则是政治底线，绝无妥协余地，在任何时候、任何情况下都不容许突破。在这一点上，中国应明确宣示，不能让外界有任何误解、误判。第二，在处理涉台问题时，只要坚持这一前提，中央政府对台参与国际活动也并非一味打压，而是给台一定余地。第三，区别对待台独分裂势力与台民众。在政治上揭露和孤立台独势力的同时，要争取岛内民心。应利用台民众可接受的方式，加强对台民众的宣传，要让台民众认识到，堵是针对“台独”活动，为的是维护主权，实属迫不得已；疏是为了照顾台民众的利益，是中央政府对台民众的关怀。

随着中国改革开放向纵深继续发展，经济实力不断增长，国际影响力显著提高，参与多边外交活动、与众多国际和地区组织间的良性互动频率不断增加、程度不断加深。尤其是进入90年代后，中国进入全面参与多边外交的新时期，深入参与国际规则的制定，并开始主动运用多边规则和多边组织维护自身利益。在全球、地区等不同层面，在政治、安全、经济等不同领域，中国都以负责任大国的姿态，积极参与有关多边外交活动。在中国整体外交布局中，“多边是重要舞台”，这既是客观描述，也是对多边外交对于中国重要性的准确判断。加强对多边外交的研究已成为当前不能不重视的课题。

(作者单位：我国常驻日内瓦代表团)