聚焦联合国安理会改革

尤鲁明

2004年11月30日，联合国秘书长安南任命的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”公布了题为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告。该报告对当今世界面临的各种安全威胁做了详尽分析，对联合国如何应对这些威胁提出了101项改革建议。其中，有关安理会改革的两套方案尤为引人注目。

联合国改革的背景

联合国改革动议由来已久。冷战结束后，推动联合国改革的呼声愈加高涨。大多数会员国对改革联合国机构和程序，使之在新的国际环境中更好地实现维持国际和平、促成国际合作的宗旨并无异议。但联合国改革涉及191个成员国的切身利益，矛盾复杂，进展不易。

首先，此次改革酝酿是联合国应对单边主义挑战的需要。近年来，联合国代表的多边主义与美推崇的单边主义发生激烈冲撞。布什政府执政四年来，恣行单边行动，滥施“先发制人”，对联合国的国际权威提出强大挑战。2003年美绕过联合国发动伊拉克战争，更使人们不得不深刻反思联合国的地位和作用。伊拉克战争表明，当发生地区严重事态、世界危机或对冲突后国家进行管理时，安理会是瘫痪的。但战后伊拉克重建问题重回到联合国，表明加强联合国的作用不可或缺。2003年9月，安南在联合国大会上指出，联合国面临至关重要的关键时刻。他坦承成员国在对待各种挑战的性质方面，以及在使用武力解决安全威胁是否妥当方面，存在严重分歧。这些深刻分歧已使联合国在伊拉克战争爆发后，处于随波逐流的状态。因此，安南痛下决心，任命16位世界知名领导人组成专门小组，负责研究联合国改革问题。

其次，此次改革是应对世界力量格局深刻变化的需要。这在安理会改革倡议中体现得格外明显。联合国是上世纪40年代世界人民反法西斯战争胜利的产物。联合国的权力核心——安理会更是当时世界力量对比的直接体现。安理会由当时的五大战胜国担当拥有否决权的常任理事国，以“五大国一致”原则对涉及重大国际安全事务做出“终审”。其他国家只能争当无否决权的任期两年后轮选的非常任理事国。这种组成架构对维护世界和平做出过贡献。特别是在中华人民共和国恢复联合国合法席位后，中国代表着广大发展中国家的声音，社会主义国家的立场，使安理会的代表性大大提升。但时过境迁，后浪涌动，有些传统强国重新崛起，一些发展中国家壮大成为区域大国，它们要在国际舞台有更响的声音，对安理会常任理事国地位格外青睐。上世纪60年代，安理会曾有过一次扩大，非常任理事国席位由5个增至10个。但整体而言，安理会变化缓慢。由于代表性和决策参与度不够，安理会决议的落实常受掣肘。在各种安理会改革的方案中，1997年时任联大主席拉扎利提出的方案较有代表性。该方案主张新增5个常任理事国和4个非常任理事国，使安理会的成员数目从15个增至24个；5个常任理事国从亚、非、拉地区各产生一个，另外两个来自发达国家(指日本和德国)；新增常任理事国不具有否决权，5个原常任理事国的否决权应加以限制。“拉扎利方案”因各方意见分歧而未能实施。但一些自认或有一定公认度的热门候选国持续加大“争常”力度。

最后，此次改革是面对新世纪新形势下各种安全威胁复杂化的需要。联合国创建的首要目的就是“欲免后世再遭战祸”，确保世界大战的恐怖不会再现。仅就这点而言，联合国是成功的。但现在人类面临的最大安全威胁已不仅是国家发动的侵略战争。安全威胁空前广泛，已扩大到贫穷、传染病、环境退化、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、跨国有组织犯罪等等。这些威胁不仅来自国家，也来自非国家行为者；威胁到的不仅是国家安全，也是全人类安全。各种威胁前所未有地交织在一起，弱者和强者都有弱点暴露给对方。没有一个国家能独自对付所有威胁。通过改革，联合国可望更有效地为所有人提供集体安全。

安理会改革方案

名人小组报告强调了安理会改革的紧迫性，称“现在必须就扩大安理会一事作出决定……澄清或结束一场在过去12年中毫无进展的辩论”。报告以提高安理会效力与信誉、加强应对威胁的能力与意愿为目标，提出了安理会改革的四项基本原则：贡献最大的国家更多地参与决策、具有更强代表性的国家参与决策、不损害安理会效力、增强民主性和责任性。这些原则体现着安理会创建时的初衷，即安理会应是一个有代表性的、负责任的、有果断行动效力的机构。

为此，报告在严格遵循“非洲”、“亚太”、“欧洲”和“美洲”四大区域均分席位的原则上，提出了两套安理会扩大方案。一种方案是增设6个无否决权的常任理事国和3个任期两年的非常任理事国席位。第二种方案则不增加常任理事国，新增8个任期4年可连任的非常任理事国和1个任期两年且不可连任的非常任理事国。这两套方案的特点是第一，防止否决权扩散，约束否决权使用。报告建议任何改革提案都不应扩大否决权。在肯定了现有“五常”的否决权发挥重大作用的同时，也指出否决权与民主日益盛行的时代不符。报告敦促“五常”承诺在发生灭绝种族和大规模侵犯人权的情况时不使用否决权，在真正涉及重大利益时才使用否决权。第二，严格贯彻区域均衡原则。四个区域的理事国总数均达到6个。这样的安排对亚非有利。第三，突出实际贡献，综合考虑能力与意愿。报告建议优先考虑让本区域财务缴款最多的3个国家、或本区域自愿捐款最多的3个国家、或本区域为联合国维和行动派遣部队最多的3个国家获取常任理事国或较长任期理事国席位。第四，加强对安理会监督。报告建议安理会的议事规则列入提高透明度和加强问责制的制度化程序，并建议审查理事国作出的贡献。第五，强调安理会改革的延续性。报告认为安理会组成的变革不是永久性的，并建议到2020年审查安理会的组成，这暗示当前的改革方案可能只是过渡。

目前，各国对名人小组提出的安理会扩大方案持谨慎态度。德、巴、日、印四国始终密切注意着风向。尽管四国口头上都挺强硬，都想一口吞下常任席和否决权，但与其过犹不及、不如隐忍徐图。日本外相町村信孝称名人小组的方案反映了日本的基本想法。日本在名人小组中的成员绪方贞子也建议日本政府面对现实。德国则多次强调并不看重是否有否决权。但德总理施罗德12月9日和日本首相小泉会晤后，两国表示新常任理事国也应有否决权的立场。这表明，即便德、日最终迫于压力接受了名人小组方案，也只是权宜之计，德、日最终还是想和现有“五常”平起平坐。巴西外长认为，只要联合国大多数国家赞同名人小组的方案，巴西也可以接受。巴西原本也雄心勃勃，以为南美的代表席非其

莫属，但在南美众多西班牙语国家的包围中，巴西这个葡萄牙语国家并不叫座。印度的态度可能是四国中最执拗的。印度外长仍表示不能接受无否决权的方案。但如果日德巴三国立场灵活，印最终可能改口。

安理会改革的前景

不难预见，两套方案必将激起激烈辩论。改革能否向前推进，四个阵营的态度将起关键作用。

首先，现有五大常任理事国的意见。两套备选方案都主张不扩大否决权，因此维护了现有“五常”的地位。任何安理会改革方案的通过，都必须得到“五常”的一致同意。但“五常”有各自考量。在安理会改革问题上，美国的态度最为消极。布什2004年9月在联大讲话时，对改革只字不提。在布什政府继续奉行单边主义的情况下，安理会扩大意味着束缚美国手脚。目前，美明确表示支持的只有日本。但美将日本修改宪法第九条作为其成为常任理事国的前提条件，对日是个打击。美原本也支持德国，但在德反对伊拉克战争后，美态度发生变化，两国芥蒂至今未消。法从构建多边世界的立场出发，支持安理会扩大。同时，法英两国为避免壮大后的欧盟成为常任理事国使其遭到排挤，也支持德巴日印四国“争常”。中俄两国对安理会进行必要改革不持异议。但中国强调安理会优先考虑发展中国家的候选资格，特别是反对仅以出钱多少确定候选国，认为日本想发挥大国的作用就必须清醒认识历史问题。

第二，四大热门候选国的意见。增加6个常任理事国或8个较长任期理事国，在一定程度上缓解了德、巴、日、印四国间可能出现的裂痕。但四国争取否决权的立场坚定性不同，可能动摇四国携手“争常”的战略协调。印度有分析称，已有迹象显示德国和巴西可能接受当没有否决权的常任理事国，在这种情况下，如果印度坚持要求否决权，则会被孤立，可能连无否决权的常任席都无法得到。

第三，“咖啡俱乐部”的意见。由20多个国家组成的所谓“咖啡俱乐部”反对以简单的增加安理会常任理事国数目的改革方式。“咖啡俱乐部”中有德、巴、日、印四国的邻近国，它们协力阻止“四国集团”的“争常”攻势。意大利、西班牙反对德国“争常”。阿根廷、墨西哥、智利反对巴西“争常”。巴基斯坦反对印度，韩国反对日本。

第四，亚非拉广大发展中国家的意见。安理会改革方案，须有2／3的成员国赞成才可通过。在联合国占大多数的发展中国家的态度也不容小视。联手“争常”的德巴日印四国对此也有警惕，很早就提出要和非洲一道“争常”。总体上看，安理会扩大对发展中国家有利。但发展中国家数目众多，利益千差万别，难免相互牵制。

随着联合国60周年临近，联合国改革的争论将继续升温。安理会的扩大被称为是“后冷战时期的国际权力重新分配”。尽管已有两套具体方案，但不排除联大讨论时产生新妥协方案的可能。在目前扩大安理会的“一揽子”方式中，满足了这个就会惹恼那个，而让众多热门国都得到他国认可的可能性又非常微小。今年3月，安南将根据名人小组报告提出改革最终建议。冷战后已被讨论了十多年的安理会改革问题能否出现突破，尚需拭目以待。

(本文责任编辑：卜卫东)