联合国安理会改革陷入僵局

李才义

今年９月联合国首脑会议，没有就联合国安理会改革问题进行深入讨论。联合国《成果文件草案》没有提到增加常任理事国，日本、德国、印度和巴西等四国力争成为安理会常任理事国的四国集团于７月向联大提交的安理会扩大决议案，在未经表决的情况下事实上已成废案。它意味着目前的联合国架构，在未来一段时间内还不会有大的变动。

其实，在联合国首脑会议召开之前，就有各种迹象表明，各种有关联合国改革的提案将胎死腹中。８月４日，非洲联盟宣布拒绝接受“四国联盟”决议草案，使“四国联盟”欲囊括非盟５３票这一“大票仓”的美梦顿成黄粱；同日中美两国常驻联合国代表达成共识，中美同意各自尽最大努力，力阻“四国联盟”决议草案在联大获得通过。８月１０日，联合国秘书长科菲·安南希望把最后期限推迟至１２月下旬。８月２９日，四国外交官表示，四国联盟已放弃了下月峰会前“争常”的努力。而其它几种方案也没有继续深入讨论，相继成为废案。

安理会的改革是联合国改革的重中之重。冷战结束后，安理会的改革问题被提上日程。１９９３年，第４８届联大决定成立安理会改革专门工作组。１９９７年３月，第５１届联大主席拉扎利以安理会改革工作组主席身份提出安理会改革一揽子方案。主要内容是：安理会将增加５个常任理事国?穴两个发达国家，亚、非、拉各一个国家?雪，４个非常任理事国?穴亚、非、拉、东欧地区各一席?雪。新常任理事国不享有否决权，对维和行动应缴纳一定比例的额外摊款；敦促现任常任理事国仅限于在根据“宪章”第七章采取行动时使用否决权；新常任理事国当选后的一周内即对《联合国宪章》有关条款进行修改，将安理会通过决议所需的９票改为１５票等。几年来，每一届联大会议都对安理会的改革问题进行讨论，但因为安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益，各类改革方案分歧都很大，难以取得广泛共识，改革迄今未取得实质进展。

为了推动联合国改革，安南２００３年１１月任命联合国改革问题高级别名人小组。该小组由１６名在国际事务中有影响的人士组成，其主席为泰国前总理阿南，成员包括中国国务院前副总理钱其琛、阿拉伯联盟秘书长穆萨和美国前国家安全顾问斯考克罗夫特等。名人小组于２００４年１１月３０日向安南秘书长提交报告，建议将安理会的席位从现在的１５席增加到２４席，并就此提出了两种备选方案：其一是增加６个常任理事国和３个非常任理事国，非洲和亚太地区将各得２个新增常任席位，欧洲和美洲将各得１个新增常任席位；其二是增加８个“半常任理事国”，任期为４年，可连任，并同时增加１个任期２年的非常任理事国。新增“半常任”席位由非、欧、美和亚太４地区均分。但报告建议不论采取何种方案，都不要将目前中国、美国、英国、法国和俄罗斯５个常任理事国享有的否决权扩展到其他新增成员。

今年３月，安南提出安理会在９月前扩大这一时限后，四国联盟将这一时限奉为“尚方宝剑”，只要有机会，就把安南的９月时限说搬出来为其“争常”运动造势，并由此引发了安理会扩大的各种提案之争。主要的提案有：

四国提案：讨论最多的提案是由德国、日本、印度和巴西（所谓的四国集团）发起的，提案要把安理会从１５个成员国扩大到２５个成员国，增加６个没有否决权的常任理事国（四国集团加两个非洲国家）和４个选举产生的任期２年的非常任理事国。四国集团得到英国和法国的支持，但受到中国和美国的强烈反对。俄罗斯对此方案也不赞同。

非盟提案：这个提案是由非洲联盟５３国提出的，要求把安理会扩大到２６个成员国。该要求增加６个常任理事国，其中包括给非洲两个常任理事国席位。跟四国集团提案不同的是，非洲联盟的提案要求增加５个而不是４个非常任理事国，并且坚持新的常任理事国拥有否决权。

团结谋共识提案：这是由团结谋共识集团发起的，要求增加１０个可连选连任的安理会非常任理事国。阿根廷、加拿大、意大利、墨西哥、巴基斯坦、韩国、西班牙和土耳其是该计划最突出的支持者。

美国方案：该方案建议增加２个常任理事国，以及２个或３个非常任理事国，安理会的规模从目前的１５个增加到１９至２０个。并认为“日本应该当选，印度很有竞争力，德国和巴西处于弱势”。此外，无论是新增的常任理事国还是非常任理事国，都不应该享有否决权。

安理会改革需要对联合国宪章进行修正，任何扩大安理会的提案都必须清除两大障碍。首先，它必须得到联合国大会现有１９１个成员国中的三分之二多数?穴１２８个?雪的支持。第二，它必须得到联大三分之二成员国和安理会目前的五个常任理事国的批准。

这次四国联盟“争常”造势最大，影响最远，之所以失败，其原因主要有以下几个方面：

第一，挑起成员国的分裂。四国一开始就不顾联合国的团结，不顾联合国须进行多方面改革的全局，挟持成员国服从它们成为“新常任”的时间表，用不成熟、同国际民主化原则相悖的决议草案强加给联合国其它成员国，造成的恶果是安理会常任理事国被撕裂，形成中、美、俄为一组，英、法为另一组的分裂局面；联合国成员国被分割成以“团结谋共识”和“四国联盟”两个完全对峙的两大阵营；非盟一度被离间成黑非洲为一方、北非阿拉伯世界为另一方的两大派别；东盟也曾被挑拨为意见分歧的集团。

第二，四国的策略不当。四国认为只要相互支持，就能共同成为常任理事国。然而实际上，四国境况各异，绑在一起反而相互牵制影响。日本采取远交近攻的策略，自视有美国的支持，对中韩等邻国采取强硬态度，怠慢东盟，疏远了亚洲。美国虽支持日本，却反对德国。要对“四国联盟”的一揽子计划进行表决，只有全部赞成四国，才会投赞成票；只要反对其中一国，就会投反对票。所以四国组成联盟，不是增加了支持面，而是增加了反对面。“团结谋共识”运动就是这种结盟滋生的结果。

第三，愚弄成员国。“四国联盟”中的日本对自身所犯战争罪行不进行真正忏悔，采取欺骗世界舆论的手法，辅之以金钱手段，企图强行取得入场券。影响特别恶劣的是，在世界反法西斯战争胜利６０周年之际，日本居然对日本二战时的侵略行为做出种种不当的言行，遭到亚洲国家人民坚决反对，并引起国际上极大关注。安南就曾表示，他已经知道亚洲国家反对日本成为常任理事国，并要求日本首先对二战时期犯下的罪行进行深刻的反省和道歉。此外，日本将对发展中国家的援助与对日本的争常态度挂钩，并威胁减少联合国会费，引起了成员国的反感。

第四，违反国际民主化原则。为了“入常”，四国采取了一系列同国际民主化相悖的手段，如越过《联合国宪章》规定的重大问题须经地区小组磋商和认同，代之以所谓的大会“秘密选举”；用规定时限和强行表决取代耐心协商、待时机成熟后再行表决的民主程序；自行圈定候选国名单，等等。

第五，现有常任理事国的反对。四国联盟的“争常”遇到中美两国强力阻击，俄罗斯也表示强烈反对，英、法两国的支持只是一种搭便车的结果。这既是缘于权力不容随意分享的国际政治现实，也是因为他们负有维护联合国稳定、防止分裂的责任。日本企图拉拢美国、绕开中国、最终迫使中国接受其“入常”现实的行为只是它误读国际政治的必然结果。

这次安理会改革陷入僵局后，四国外长于９月１６日在纽约进行了会谈，对四国今后加强“争常”合作的方针进行了确认。对此，“团结谋共识”运动也在２０日召开会议，宣布将对四国集团的“争常”再次予以阻击。不排除四国联盟的解散，单独“争常”或结成其它联盟的可能性。总之，围绕着安理会改革，新一轮的斗争恐怕在所难免。