我国财政透明度研究

张俊伟

改革开放以来，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转型，伴随着开放型经济的不断发展，我国的财政体制也发生了深刻的变化。

现行财税体制的内在矛盾

同不完善的社会主义市场经济体制相对应，我国的财税体制也是初步的、不完善的。其内在矛盾主要体现在：

１．在财政收入筹集方面。１９９３年的税制改革虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。外资大量涌入中国，在带来先进的产品、技术、管理技能和营销理念的同时，也强化了国内竞争。民族资本痛感“超国民待遇”强化了外商的竞争优势，强烈要求取消外资企业所享受的优惠政策。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累，地区差距、城乡差距和收入差距已经成为制约我国经济持续发展的重要因素。但目前我国的个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能发挥得十分有限；遗产税、房屋税没有开征；消费税的科目多年未调整。

２．在政府间关系方面。从纵向看，１９９３年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下各级地方政府职能的界定、收入的来源却没有明确规定。在实际操作中，省、市级政府参照分税制模式处理与下级政府之间的关系，形成了财力层层集中、事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。据统计，全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员的７０％，但县乡财力却仅占全国地方财力的４０％．越到基层，政府支出的自给能力就越低。从横向看，分税制改革在划分增值税分享比例时，过于照顾已有的收入分配格局，使地方政府可以从发展经济中获得大量的税收返还，形成了具有“马太效应”的转移支付分配格局。全国各地的“ＧＤＰ崇拜”，“开发区热”、“招商引资热”，乃至为吸引外资而展开的恶性竞争，都可以看到地方政府逐利因素的驱动。

３．在资金使用方面。财政资金使用存在着大量浪费现象。在项目决策上，缺乏科学论证，标准核算不科学，项目选择屡受长官意志干扰；在工程建设方面，存在大量的贪污、浪费、挪用、以次充好现象，建筑工程质量差，技术上难以达到设计要求。“豆腐渣工程”大量存在，经济效益更是触目惊心。据国家审计署调查：５２６个利用国债建设的城市基础设施项目，有１３６个未按期建成，占２５％；已建成的３２０个城市基础设施项目，有３２个没有投入运营，１８个长期处于试运营或开开停停的状态，６９个运营水平未达到设计能力。一些工程质量甚至存在重大隐患。

４．在正式财政收支之外还有大量的准财政活动。如要求商业银行配合人民银行的调控政策，发放政策性贷款；国有企业制度缺失导致国有资产流失；以协议出让方式转让商业用地使用权，导致土地收益大量流失；政府低价征用农业用地，通过剥夺农民推进工业化和城市化等。以暗含的政府担保或国有资产为前提的这些活动，积累了财政风险，加大了财政脆弱性。

障碍与困难

１．利益多元化要求政府综合平衡各种矛盾和力量。发展社会主义市场经济打破了公有制一统天下的局面，形成了国家所有、混合所有、集体所有、私人所有和外资所有多种所有制竞争发展的格局，并导致社会阶层出现分化。不仅如此，发展市场经济还拉大了地区差距、城乡差距和收入差距，加剧了社会紧张。因此，下一步完善公共财政体制的改革必须坚持民主决策，综合考虑短期与长期、东部与西部，发达地区与落后地区、强势群体和弱势社会群体、集团利益与公众利益、民族资本与国际资本、国内矛盾与国际发展潮流等多方面因素。

２．深化财政改革涉及政府自身的深刻变革。财政体制的种种矛盾是政府职能越位、错位和缺位的外在表现。从根本上讲，建立完善财政体制的过程，就是转变政府职能的过程。深化财政体制改革，需要依据现代管理理论和科技成就，优化政府内部运作机制和流程；需要转变观念，由管制社会转向服务社会；需要加强政府与企业、社区、社团乃至公众的沟通与互动；需要改变地方政府财权与事权、责任和权力严重失衡的局面，赋予地方政府更多的自主权。这些改革涉及到广大公职人员的传统观念（如官本位）、约定俗成的潜规则（如招待和迎送）以及公职人员的切身利益（如审批制带来的“灰色收入”），更会遇到庞大利益集团的制约，需要有更多社会力量的加入来推动改革。

３．财政改革应适应透明度不断增强的国际化发展趋势。增加透明度，披露更多的财经信息，有助于降低跨国经济活动的风险，是经济全球化发展的内在要求。目前，在国际组织的推动下，已有多项透明度标准获得通过，并成为协调各国行动的重要指南，增加透明度已成为国际发展潮流。与此同时，正反两方面的经验教训充分表明，腐败不是发展的润滑剂，而是导致资源配置效率低下和国家陷于贫困泥淖的重要因素。推进民主法制，依法行政，加强监督是提高资源配置效率的内在要求，而增加财政透明度，让公众了解政府做了什么，为什么这样做，以及是如何做的，更是推进民主决策，加强监督、消除腐败的重大战略性举措。

４．公民权利意识增强要求实现民主决策。随着社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，人们的权利意识、参与意识、民主意识不断增强。人们强烈要求政府依法行政，保障纳税人的合法权益。在税种设立、税率设定、税收减免、公共支出决策、公共资金使用等方面行使知情权、发言权和监督权；要求政府高效使用财政资金，避免贪污和浪费；在征收税款方面体现为纳税人服务的要求。通过低价征地，以农民和城市拆迁户为代价，变相筹措工业化和城市化建设资金的做法，更是遭到人们的强烈抵制。近一时期以来，与土地有关的上访案件占上访案件的８０％以上，就是有力的例证。

四个支柱

按照国际货币基金组织的看法，财政透明度主要包括以下四个支柱（主要方面的内容）：

（一）政府作用和责任的澄清。国际货币基金组织认为：澄清政府的作用与职责，主要包括以下两方面内容：界定政府范围和明确财政管理框架。国际货币基金组织为此推荐的最佳做法是：（１）在明确界定政府范围方面：应当明确政府的结构和职能；明确界定各级政府以及行政、立法和司法机关的责任；对于预算和预算外活动，应建立明确的协调和管理机制；对于政府和非政府公共部门，应明确安排其相互关系；政府介入私人部门，应采取公开方式，并奉行非歧视性的规则和程序；（２）在明确财政管理框架方面：对公共资金的任何承诺或支出，都应受到综合的预算法律和公开的行政管理规定的约束；税、费应建立在明确的法律基础上，坚持依法征税。同时，应将税法公之于众，使税法通俗易懂，并建立明确的执法规范，限制税收机构的自由裁量权；应确定公务员的行为道德规范，并公之于众。

（二）使公众获得信息。信息具有公共物品属性。在这方面，国际货币基金组织推荐的良好做法是：（１）提供有关过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息；（２）应明确政府公布财政信息的义务，具体包括：就及时公布财政信息做出承诺；预先宣布财政信息的发布日程。

（三）公开预算过程（预算的编制、执行和决算报告）。预算是最主要的财政政策工具。公开预算的编制、执行和实施结果，是预算透明度的核心内容。国际货币基金组织推荐的良好做法是：（１）在编制预算文件方面：年度预算应包括对财政目标的声明和对财政可持续性的评估；应明确编制预算所奉行的财政规则；应在全面、一致和量化的宏观经济框架内编制和表述年度预算，应向公众提供编制预算所采用的主要假设；应明确表述年度预算所体现的新政策；应当识别并尽可能量化主要的财政风险；（２）在表述预算文件方面：应在总量基础上报告预算数据，区分收入、支出和融资，并根据经济、职能和行政类别对政府支出进行分类；应申明主要预算目标所要达到的政策目标；反映政府财政状况的指标应当是广义政府的总体差额；当非政府公共部门进行重大的准财政活动时，应报告其收支差额状况；（３）在披露预算执行程序方面，应建立全面、统一的会计制度，为评估支付拖欠提供可靠的基础；有关政府采购和就业的规定应当标准化，并为有关各方所了解；应对预算执行情况进行内部审计，审计程序应经得起检验；税收当局应受到法律保护，并免受政治影响，税收当局应定期向公众汇报其活动；（４）在编制和发布财政报告方面，应向立法当局提供有关预算发展情况的年中报告，还应更频繁地（至少每季度一次）公布其报告；应在财政年度结束后一年内向立法当局提供决算账户；应每年向立法当局报告主要预算项目目标的实现情况。

（四）保证财政信息的真实性。财政信息失真会使增加财政透明度失去意义。国际货币基金组织为此推荐的良好做法是：（１）在数据质量方面，预算数据应能够反映收入和支出的最近发展趋势、潜在的宏观经济发展状况以及明确界定的政策承诺；年度预算和决算账户应说明其会计基础、以及用于编制和表述预算数据标准；应就财政数据的质量提供具体保证，以保证财政报告中数据的内部一致性，并与其它来源的数据进行协调；（２）使财政信息接受公开、独立的监督，具体包括：由独立于行政机关的国家审计机构及时向立法当局和公众报告财政数据的真实性；应邀请独立的专家对财政预测及其依据（宏观经济预测及其潜在假设）进行评估；从体制上确保国家统计机构的独立性，以便于其核实财政数据的质量。

提高财政透明度

在近期内，我国应着力于增加披露的内容。具体措施可包括：

公布政府结构图，明确各部门、各单位在提供公共服务方面的责任；公布确定财政收入、财政支出的依据，如宏观经济分析模型、财政收入预测模型、财政支出预测模型及其主要假设等；内债和外债应奉行同样的信息披露标准。国内债务也应发布债务规模、期限结构、持有人结构等信息，发布偿债率、国债负担率等风险指标；建立国有资产经营预算，披露国有经济的运营、保值和增值情况；深化“三项制度”改革。把部门预算改革、集中收付制改革和政府采购改革推向基层；细化部门预算的编制，减少年初资金预留；扩大政府采购范围和规模，规范采购程序，惩治采购中的腐败行为；提高财政信息的发布频率。应按季公布预算执行情况，分析财政收入、支出超额完成或没能按时完成预算的主要原因；发掘互联网技术的潜力，更多利用互联网平台发布信息。