我国地方政府滥用征地权的动力机制研究

欧阳惠结

摘要：工业化、城市化、经济利益、制度诱导、功绩考核、地方政府之间竞争等是地方政府热衷于征地的动力机制。因此，完善有关法律制度，规范地方政府间的竞争是遏制地方政府滥征地的有效方法。

关键词：地方政府；征地权；动力机制

中图分类号：D035．5文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)04—0017—03

近年来，农村特别是经济发达的城市周边的农村地区，土地征用广泛而频繁。在经营城市和招商引资的旗号下，大量农村土地迅速而没有节制地借征用之名转化为商业用地。由于农地征用补偿和城市土地出让价格之间存在着巨大的差额，地方政府都对“以地生财”乐此不疲，各城市政府的“开发区热”和“圈地热”更使农村土地征用进入失控的状态。按照法律的规定，征地权的行使必须符合公共利益，但现实中地方政府的很多征地行为都是属于非公益性的。面对地方政府滥征土地的情况，中央于1998年把土地的分级审批制度改为土地的用途管制，上收了市县和乡镇的土地审批权，但是权力的上收并没有从根本上遏制地方政府的“征地热”。是什么促使地方政府热衷于征地?为什么中央政府的“三申五令”并不能从根本上遏制地方政府的“征地热”?探讨地方政府滥用征地权的动力机制正是本文的主旨所在。

一、地方政府滥用征地权的动力机制

(一)工业化、城市化牵引机制。

工业化和城市化是人类社会经济发展的必经阶段，工业的聚集和扩展带动城市的发展，表现为城市数量的增多和城市规模的扩大，客观上必然需要大量的建设用地。我国的大部分地区经过改革开发后二十多年的发展，工业化和城市化都达到了一定的水平，尤其是珠江三角洲、长江三角洲和京津唐等地区。中国在向联合国人类居住第二次大会所提交的报告中提出，2000年城镇人口将从1995年的3．5亿增加到4．5亿，到2010年，全国城镇人口将达到6.3亿，城市化水平提高到45％。根据这个目标，中国在未来10年里城市人口将增加约2亿，按照人均用地面积90平方米计算，10年共需增加180万公顷的城市建设用地，年均增加18万公顷。随着工业的发展和城市的扩大，农地征用是不可避免的。但是，工业化和城市化在一些地方官员的眼里却变了味道，各类“工业园区”、“开发区”的设立就是所谓的“工业化”；单纯地把农村土地变为城市土地就是所谓的“城市化”。在这种思想的作用下，一些地方政府不顾当地经济发展和城市建设的实际，以工业化和城市化为幌子，把大片的农村土地征用为城市用地。这种人为拉动的“工业化”和“城市化”不会带来经济的发展，相反只会带来城市的虚假发展和大量农村土地的浪费。

(二)经济利益引致机制。

公共选择理论告诉我们，政府也是理性的“经济人”，政府存在自身的利益，也会追求自身利益的最大化。当有利可图的时候，政府也有可能置公共利益于不顾，而去追求自身的利益。由于我国土地征用的补偿价格比较低，而城市土地出让价格则比较高，地方政府利用手中的征地权低价征入、高价出让，通过农村与城市土地的差价赚取巨额的土地收益。各地方政府在“经营城市”的口号下，“以地生财”，积累城市发展的“原始资金”。现行的土地收益分配机制中是地方政府“得大头”的机制，根据农村问题专家温铁军的测算，农民在征地价中只能得到5％一10％，而村级集体经济可得25％一30％，60％一70％的土地收益归各级政府部门所有。有关专家估算，自改革开放以来，通过征地价格的“剪刀差”，政府从征地上拿走大约20000,亿元。正是巨大的利润空间，使得地方政府对征地乐此不疲，更是对非公益性的征地“情有独钟”。更有甚者，一些地方官员为了牟取自身利益与房地产商勾结进行“权钱交易”，利用征地权非法“批地”和“圈地”，江苏的“铁本”事件就是最好的证明。下表1是珠江三角洲某市辖区政府土地收益计算标准。

由上表可以看出如果土地征用后的用途是作为经营房地产土地出让的话，地方政府的土地收益至少都可以得到150元／M2，因为通过拍卖的房地产土地价格肯定要比政府所规定的最低出让价格要高，也就是说地方政府能从土地的征用和出让中赚取至少10万元／庙的土地收益。

(三)制度诱导机制。

政府的自利性是不可避免的，但是我们可以通过良好的制度设计来规范政府的行为，防止政府权力的滥用。但是我国的征地制度并没有很好地对政府进行“限权”，而是由于自身的缺陷，反而成了地方政府滥用征地权的诱导力量。包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规对“公共利益”界定模糊，地方政府在征地中有着很大的自由裁量权，现在地方政府很多经营性项目的征地都是打着“公共利益”旗号实施征用的。法律上对“公共利益”的界定模糊给地方政府滥用征地权创造了可乘之机。我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾，从而导致土地征用权的滥用。《宪法》和《土地管理法》都规定只有符合公共利益才可以动用征地权，但是《城市房地产管理法》规定只有国有土地(包含经过征用后转为国有土地的原集体土地)才可以出让，集体土地出让必须经过征用，也就是说如果经营性的项目需要使用集体土地的必须要先征用，但是这又与《宪法》和《土地管理法》中只有符合公共利益才可以征地相矛盾。同时，《土地管理法》上对征地补偿的规定，无视各地方经济发展差异和土地价格的差别，普遍偏低，这对想方设法积累建设资金的地方政府来说无疑是极大的诱惑。法律上授予了政府征地的权力，但是却没有对征地权的行使的目的、范围、程序等作出严格的限制，而且法律之间对征地权的规定又存在着自相矛盾的地方，法律上的这些“空白”引诱着地方政府频繁地动用征地权。

(四)地方政府官员的政绩激励机制。

我国的地方官员是任期制的，任职期间的政绩决定着官员的薪酬、升迁和以后的仕途。对官员政绩考核的是上级官员和上级单位，也就是我国的地方官员是对上级负责而不是对辖区内的人民负责，而考核的标准则是官员任期内的“功绩”。在以经济建设为中心的大环境下，对地方官员的考核实际上就是“GDP”考核，也就是以经济增长率、税收、城市化进程以及一些表面上的“形象工程”为标准。地方官员为追求任期内所谓的“政绩”而大搞“造城运动”、大建“形象工程”。“堆砌”出官员“政绩”的资金从何而来?“以地生财”是地方政府官员获取资金的一条捷径。在现行的卖地体制下，在任政府官

员将土地出卖，卖地的收益都由在任的官员支配，可以用于本期的建设投资和政绩的形成，甚至可以说，地方官员在任期内卖出的土地越多，获得的收益就越大。有了资金来源，官员可以大搞“形象工程”，从而使得“政绩”更加显著。这种只顾表面政绩、只顾眼前利益、只管对上负责的官员绩效考核机制驱使地方政府官员频频动用征地权、买卖土地来创造自己的“政绩”而忽略经济发展的内涵、忽略长远发展的战略、忽略广大农民的利益。有关专家认为，地方政府官员的这种做法其实是在“寅吃卯粮”，对中国经济的持续发展将是毁灭性的打击。

(五)地方政府竞争的驱动机制。

地方政府竞争是市场经济中的当地政府、企业、居民、区位资源等非流动要素围绕获得更多的价值收益在吸引、拥有、控制和转化资源、占领和控制市场等方面与其他城市所进行的竞争。我国的政治体制和财政体制的改革，尤其是分税制的实施使得地方政府获得了明确的地方税收收益，同时也获得了一定程度的独立事权。地方政府为了获取更多的税收，积极地进行招商引资，为了争夺资本，地方政府之间展开了激烈的竞争。本来政府之间的竞争最终取决于制度的竞争，但是在官员政绩考核机制和地方官员“短视”行为的作用下，地方政府的竞争演变成为一种“畸形”的竞争。资本是在利润的牵引下流动的，为了获得更多的资本，地方政府不惜降低资本流入本辖区的各种成本，而土地资源往往就成为各级政府引资的重要诱导工具。更为严重的是，地方政府为了达到引资的目的，不惜以低于成本甚至是“零地价”向外商出售土地，导致土地资源的低效配置和滥用。比如，据《经济观观察报》报道，加入WTO后，广东省招商引资不惜抛出“蚀本价”，而在同一省的江门、中山等城市甚至已经开始通过“零地价”来吸引佛山企业的转移。在地方政府“畸形”的竞争中，作为吸引外资主要载体的各种类型的开发区、工业园区在全国迅速蔓延，而这些开发区、工业园区往往又是集中在城市边缘地区的农村集体土地上。地方政府为了降低开发的成本，往往都是通过低价征用农民的土地．然后出让甚至是赠送给外商的。在地方政府的“畸形”竞争中，成片的农村集体土地通过征用转变为廉价的工业用地，最终受损的是农民，受益的是政府和开发商。

二、对策建议

在现行的体制环境下，地方政府有着强烈的征地冲动，地方政府及其官员为了获取经济和政治上的各种利益而不惜频繁地动用征地权。同时，制度的缺陷也给地方政府滥用征地权创造了可乘之机。针对以上提出的地方政府滥用征地权的动力机制，作者提出几点治理地方政府征地权滥用的对策。

(一)完善征地法律制度。

征地权本身是一种特殊的行政权力，要防止这种权力的滥用必须要从法律上对其运行的目的、范围、程序等作出严格的规制。“法治”和“依法行政”的前提必须是要有“良法”，而包括宪法的我国征地法律制度存在着极大的缺陷，因而，完善征地的法律制度迫在眉睫。完善征地的法律制度要从权威的宪法着手，逐步修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》。首先要对征地权的运行动机作出法律的规制，对征地的“公共利益”作出进一步的界定，可以借鉴国外的做法对“公共利益”进行列举加概括条款的立法形式，提高其在法律实践上的可操作性。其次对征地权运行的程序作出严格的规制，征地程序是政府行使征地权所必须经过的步骤。在我国，土地征用程序应在限制征用主体和给予被征用者更多的申诉、抗辩渠道等方面发挥其对征地权的规制。再次是法律应该对征用土地的赔偿标准作出合理的界定，合理的赔偿是限制政府滥用征地权的有效途径。

(二)重构土地收益分配机制。

我国现行的征地收益分配机制形成“大头在下”的分配格局，激励着地方政府频频动用征地权，这种“大头在下”的收益分配格局使得地方政府难以正确对待土地的可持续利用问题。同时，土地收益分配内部混乱，租税费不分，土地价格被非市场化扭曲，市场化程度低，土地税功能弱化，不能很好地发挥调控功能。在经济利益的牵引和制度的漏洞下，地方政府热衷于低价征地、高价供地。重新建构土地收益分配首先要实现征地补偿价格的市场化，征地价格的市场化一方面保护了失地农民的利益，另一方面也有效地减低了政府的收益，有利于抑止地方政府的征地动力。其次，重构土地收益分配机制应从费改税人手，因为现行的土地收益分配机制收费名目繁多，给地方政府“乱收费”创造了可乘之机。政府应通过设立不动产税和土地增值税等途径来获得土地收益，其中中央政府可以通过收取大部分的土地增值税，取得“大头”来抑止地方政府的“创收”冲动，有效防止国土资源资产的流失。重构土地收益分配机制是通过抑止地方政府的经济利益驱动力来抑止地方政府的征地冲动。

(三)创新地方官员政绩考核制度。

官员的政绩考核制度实际上是政府官员行为的“指挥棒”，上级政府考核什么，下级官员也就重点做什么。以“GDP”为主要考核标准的官员考核制度使得很多地方官员为了获取“政绩”而不顾地方实际，急功近利，大搞“政绩工程”、“形象工程”。“以地生财”又为地方官员的“政绩”堆砌提供了一条捷径，因而地方政府官员往往重经济的发展，轻耕地的保护；重政府的创收，轻农民权益的保护。创新官员的考核制度首先要重构政府的责任体系，突破那种只对上负责的考核制度，对公众负责也是一个重要而且应该是最为重要的评价指标，辖区内的公众对地方官员的政绩评价有着“话语权力”。其次，改革官员的政绩考核指标，除经济发展的指标外，加入例如保护耕地、保护环境、保障农民权益等方面的指标，由单纯的“GDP”崇拜到崇尚经济、社会、环境的可持续发展。

(四)规范地方政府间的竞争。

在市场经济条件下，地方政府的竞争是必然的行为，但是畸形的竞争却给经济、社会的协调和持续发展带来了致命性的打击。在政府间畸形的竞争中，政府为了吸引更多的外资而不惜用土地作为利诱，结果土地资源和农民利益都得不到有效保护。抑止政府的征地冲动从客观上说要规范地方政府间的竞争。规范地方政府间的竞争首先有赖于相应的法律制度的约束。市场经济是法治经济,而我国对地方政府竞争行为的规制处于“法律真空”状态，这是造成地方政府无序竞争的重要原因，因而，要尽快制定出针对地方政府竞争的相关法律，建立地方政府竞争的外部约束机制。其次，规范地方政府的竞争也需要创新地方官员的考核制度，这是因为以经济增长、税收、招商引资数量作为考核标准的官员考核制度也是造成我国地方政府畸形竞争的另一个重要原因。再次，规范地方政府的竞争要实现从要素的竞争到制度竞争的转变，这就有赖于行政体制的改革。例如建立“治理型”的政府体制，从集权到分权的转变，从政府垄断公共物品的供给到公共物品的民营化等等。

(作者单位：中山大学政治与公共管理学院)

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