我国也应建立国库集中收付制度

陆锦亚

摘要：鉴于国库集中收付制度改革对于公共财政发展的重要性，先从国库集中收付制度的理论内涵及国际借鉴角度，阐述我国实施改革的重要意义，再对当今的改革现状及面临的困难进行分析，提出我国构建国库集中收付制度的基本路径及相应的对策措施。

关键词：国库；集中收付；路径；对策

中图分类号：F810文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)07—0035—04

国库集中收付制度是一项在市场经济国家实施了多年的政府财政资金管理制度，目前我国实行国库集中收付制度，是借鉴国际通行做法而进行的财政资金运作方式的一场根本性变革，是社会主义市场经济体制下公共财政发展的迫切需要，是预算执行和财政收支管理的制度性创新。

一、国库集中收付制度的涵义和产生的背景

所谓国库集中收付制度，就是国库单一帐户制度，即将政府所有财政性资金全部集中到国库单一帐户归口管理，所有财政性资金的收付都通过单一帐户进行集中收缴、拨付和清算。在这种制度下，所有财政收入都必须直接缴入国库，财政资金的使用由各部门根据细化的部门预算自主决定，由财政部门核定后准予支出，并由国库单一帐户直接拨付给商品或劳务的供应者。

1．国库集中收付制度产生的历史背景

在实行这一制度之前，政府财政资金多头帐户管理，大量滞留在各预算部门的帐户上，致使资金使用效率低下。为了有效地管好政府收支，从制度上保证政府收支按预算的要求规范进行，OECD国家普遍开始采用国库集中收付制度。1986年为抵御金融风波，意大利、巴西两国家开始实行国库单一帐户；1990年挪威政府为了更有效地管理政府资金，增强资金的流动性，降低成本，建立了国库单一帐户；此后，希腊在1994年，波兰在2001年为加强对国库资金的管理而相继推行单一帐户。我国作为一个正在崛起的发展中国家，自改革开放以来，财税体制在管理层面上进行了一系列的改革，对整个国民经济快速、持续、协调发展起到了强烈的支撑作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步完善，传统的财政性资金的缴库和拨付主要通过征收机关和预算单位设立多重帐户分散进行的国库收付制度已显露出它的弊端和缺陷。因此，党中央于2001年提出了对国库集中收付制度实施试点的要求。

2．国库集中收付制度的理论背景

第一，福利经济学思想对国库集中收付制度的构建具有重要的启发意义和理论参考价值。福利经济学的一个重要命题是：要使全社会福利达到最大，就必须使国民收入达到最大；要使国民收入达到最大，就必须使社会产品达到最大；要使社会产品达到最大，就必须使社会资源的配置达到最大优化。财政资金分配作为调控经济运行的一个政策工具，也必须实行资源优化配置。国库集中收付制度正是作为一种规范、高效的政府资金管理模式应时而生，它建立的初衷及目的就是为了提高财政资金的使用效率，避免财政资金的挥霍浪费，实现财政资金和整个生产资源最优化配置，提高整个社会的福利水平。可以说，国库集中收付制度是资源优化配置的一个重要手段，也是优化资源配置思想的一个具体体现。

第二，博弈理论在客观上显示了国库集中收付制度的必要性。博弈理论是描述公共领域寻租者行为及其结果的最好工具，寻租者的博弈均衡不仅决定了资源在人们之间的配置，也同时界定了寻租者们对资源的不同权利，所以产权安排和资源配置是同时被博弈决定的。在财政支出领域里，国家、财政资金的管理者和财政资金的使用者，属于三人博弈关系。要提高整个经济运行的效率，优化资源配置，就必须从制度安排上界定产权、约束行为、规范博弈，而这只有政府才能进行。同样，要提高政府的运行效率，必须规范政府预算行为，建立约束、制衡机制，而国库集中收付制度正是很好的选择。

第三，公共财政理论为国库集中收付制度提供了充分的依据。公共财政理论是现代市场经济条件下产生的最新财政理论，它要求政府的全部收入都进入预算，委托独立的管理机构——财税部门进行管理，并建立健全法律制度，接受社会的公开监督。而国库集中支付制度正是公共财政这些要求的具体体现和深化。

二、构建我国国库集中收付制度的必要性

我国现行的国库体制是委托国库制，实行的是分级分散国库收付制度。这一国库体制由来已久。在计划经济体制下，传统的分散式收付制度适应了当时的预算管理方式，在方便缴纳税款、灵活调度库款、促进经济发展等方面发挥了积极的作用。但近年来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和公共财政理论、实践的发展，随着一系列改革措施的出台，随着财政资金成分的多元化和分配层次的复杂化，这种以自行多头设置银行帐户为基础、分散进行的资金缴拨的方式，已远远不能适应新形势下经济发展和财政改革的需要。随着传统国库收付制度的弊端日益明显，构建我国国库集中收付制度非常必要。

1．构建国库集中收付制度是适应建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的必然选择

构建公共财政体制框架的主要目标之一就是如何从制度上更好地解决财政资金的收付问题，国库集中收付制度作为与市场经济体制相适应的一项高效、规范的公共财政预算执行制度，是公共财政框架的重要组成部分，它贯穿于公共财政管理全过程，通过控制财政资金按规范流人和流出各个公共机构的过程来控制预算执行。因此，实行国库集中收付制度是推进公共财政建立的必然要求。

2．构建国库集中收付制度是实现财政资金收缴和拨付规范化的内在要求

实行国库集中收付制度，取消了形形色色的过渡性帐户，从制度上解决了财政收入不及时足额入库的问题，从而规范了收入收缴。同时，财政部门通过设立国库单一帐户体系，预算资金由原来的层层下拨改为由财政部门统一存储于人民银行国库单一帐户上归口管理，并以下达预算指标的方式给预算单位用款额度，使预算资金在没有支付给收款人之前始终保存在国库单一帐户上，从而改变了传统的分散支付制度固有的拨款随意性，规范了财政资金的拨付程序。

3．构建国库集中收付制度是促进财政和财务监督管理科学化的有效手段

在传统的分散收缴和拨付方式下，财政职能的发挥侧重于资金供给，而事前、事中监督职能发挥不够、只能依赖于各支出部门的财务决算报告进行事后监督。同样，国库由于缺乏必要的规制手段和有效的制约手段，也难以对用款单位进行实质性的监督。实行国库集中支付制度以后，随着财政信息管理系统的建立和完善，财政能掌握支出单位每一笔资金的用途，对财政资金的分配行为、管理权限及操作程序都有严格的制度加以约束，从而增强了财政国库工作的透明度、公开性，使政府预算会计监督贯穿于部门财务收支活动的全过程，有利于健全和完善财政收支监督纠

偏机制。

4．构建国库集中收付制度是提高财政资金运行效益的必由之路

国库集中收付制度建立的国库单一帐户，使财政资金实行直收直支，加快了预算的执行速度；各支出部门的财政资金都集中于国库，财政部门可以利用资金收支的时间差，灵活调度库款，利于支出部门的余缺调剂，避免了在某个时点上，财政资金大量积滞或入不敷出，从而提高政府资金的整体利用效率。同时，国库集中支付制度对于在预算范围的合理支出，支出部门可根据需要随时与商品、劳务供应者签订借贷合同，取得所需物品和劳务，利于提高支出部门的办事效率，并且财政部门能掌握每一笔预算支出的用途，杜绝不合理的支出，提高了资金的使用效率。

5．构建国库集中收付制度是降低财政筹资成本、化解运行风险的可靠保证

实行国库集中支付后，财政部门能够准确把握财政资金的整体状况，大大减少财政资金的沉淀量。中央财政还可根据库款情况决定国债发行规模、品种和数量，最大限度地减少短期国债的发行量和利息支出，从而减轻国家债务负担，削减财政赤字，减少财政对短期资金的需求依存，提高财政资金的可支配力，缓解财政支出压力，降低财政筹资成本，可从一定程度上化解财政的支出风险。

6．构建国库集中收付制度是遏制财政支出“寻租”，从源头上防范腐败的治本措施

财政支出“寻租”是指财政的某些要害部门或人员借助对某些权力资源的伸缩性占有、运用和把握，将其变成某种可以通融、交易和交换的手段，诱惑其行政管理的对象产生寻租的冲动。国库集中收付从制度和财务收支的运作程序上作出了系统规定，资金运作过程透明度高，政府可以对资金使用情况实施有效的监督，社会公众也可以通过政治民主程序对财政进行实质性的监督，规范预算分配行为．在很大程度上可以遏制“寻租”现象的发生，推进民主理财和科学理财，有利于从源头上、制度上防治腐败，推进党风廉政建设。

7．构建国库集中收付制度是确保政府采购顺利推进的保障

政府采购是一种法定的公共采购制度，被称为“阳光”工程，这一制度长期实施所依托的是国库集中支付制度。因为如果没有国库集中支付制度，采购单位与行政事业单位之间难以建立法定采购关系，在利益的驱使下，支出部门会把一部分采购业务转为自行采购，从而破坏了其法定性。同时，政府采购的效益大小取决于每批商品流通和劳务的采购额度、结算的方式和采购机构的服务主动性程度，而国库集中支付制度最显著的特点就是建立起了现代化的国库支付系统，这既为大量的采购业务提供了方便、准确的结算工具，也为采购部门提供了快捷、系统的信息，提高了服务的主动性。正是有国库集中支付制度强制保障，政府采购制度的优势显现，阳光工程顺利推进。

8．构建国库集中收付制度是实施政府财政宏观调控的坚实基础

财政是政府实施宏观调控的重要工具，财政政策的实施有赖于综合财政实力的支撑。国家财政资金雄厚，才会有较强的保障能力来支持财政政策的实施。国库管理制度改革后，对财政资源实行集中化管理，通过对财政资金运行状况的分析和预测，真正实现财政收入和支出的合理化配比，增强政府预算的科学性和财政赤字的可控性，发挥财政决策的前瞻效果。同时，国库单一帐户开设在中央银行，有利于财政政策与货币政策协调一致，从而实现统一的宏观经济管理目标。

三、构建国库集中收付制度的基本路径与对策探索

1．构建国库集中收付制度的基本路径

综观我国管理改革的轨迹和思路，构建国库集中收付制度的基本路径可设想为：

第一，建立国库单一帐户体系，实现财政资金的集中管理。这是国库集中收付制度的基础，因为帐户设置是财政国库管理制度改革的核心问题。财政收支直接通过“国库单一帐户”是国际上的普遍做法，但我们要建立的国库单一帐户体系不是一个独立的帐户，而是一个多层多级的帐户体系，是财政国库管理制度改革区别于其他国家做法的一个显著特点。目的是使财政资金达到一个最大值，防止国家职能性收入流失，强化国家宏观调控的能力。国库单一帐户体系是一个统揽所有财政性资金的帐户体系，它需要取消各支出部门独立开设的预算帐户，将政府各部门所有的资金都集中到中央银行或委托其他商业银行设立的国库单一帐户，并由国库部门集中管理。

第二，改革国库收入的收缴方式，实行直接缴库和集中汇缴相结合。这是国库集中收付制度的保证。收入收缴是预算执行的重要组成部分，是国库集中收付制度得以实施的前提保障。所有财政收入，收缴流程都要合理、规范，各征收单位自行开设和管理的各类收入过渡帐户应全面取消，预算单位或缴款人按法律法规程序，直接将收入缴人国库单一帐户或预算外资金专户，并将行政事业性收费、政府性基金专项收入逐步纳入预算管理。

第三，变国库资金的分散分级支付为集中支付。这是国库集中收付制度的核心。规范支出支付程序，改革资金的支付方式，改变财政资金多头开户，变单位分散支付为财政国库集中支付是国库集中收付制度改革的出发点和落脚点。主要是应该明确合理的支付范围、支付类型、支付工具、支付方式和支付程序。

第四，合理设置国库集中收付的相关管理机构并明确职能权限。围绕“预算、审核、支付、国库”的作业步骤，我国目前管理机构应设置预算机构、国库管理机构和国库代理机构。

第五，构建“金财工程”，实现财政资金支付、清算的快捷、高效。充分运用现代电子信息技术，构建以发达的政府预算管理信息网络系统和规范的财政集中收付清算信息网络系统为主的“金财工程”，以实现财政预算部门、国库管理部门、银行部门与支付中心信息资源共享电子信息网络平台一体化管理，确保国库集中收付制度有效运行。

2．构建国库集中收付制度的主要对策

构建国库集中收付制度是一场牵一发而动全身的“财政革命”，是对财政资金的帐户设置和收支缴拨方式的根本性变革，需要在法律、机制、技术等多方面采取有针对性的对策措施。

第一，深化预算管理体制改革，为新制度提供更好的工作条件。

在构建国库集中收付制度过程中，要通过部门预算的编制、财政部门的审定、人代会的批准，防止预算执行不规范行为，加强国库对预算支出刚性约束，并提供国库集中支付及监管的指标依据。为适应财政支出改革和发展的需要，配合部门预算的编制，必须对现有预算科目进行全面、合理的细化、修正，改变部门收支科目分类简单、管理粗放的状况，使财政、国库对预算收支使用的科目归类口径一致，既与国际惯例接轨，又与现行的科目体系衔接，从而为国库集中收付制度的完善提供前提条件。尤其是需要调整预算编审时间。国库集中收付制度，要求各部门、各单位在发生每项经济业务支出时，凭借当年批准的年度预

算向支付执行机构提出用款申请，经审后从国库直接拨付给商品或劳务供应者。而目前，我国的财政预算从编制到审批一般由上年的九月份开始到第二年三月份才能结束，经各届人代会批准后，再由财政部门批复到主管部门及基层单位，时间迟缓，难以适应国库集中支付指标管理的要求。因此，我国预算的批准时间应提前到年底前确定，或者借鉴国外做法，将会计年度调整，由原1月1日至12月31日变为4月1日至次年3月31日。

第二，全面推行政府采购制度，为新制度创造良好的实施前提。

为加强对政策采购的管理，应在财政部门内明确一个主管机构，制订采购法规，对政府采购市场协调管理及进行采购统计、采购分析和评估、审计监督等，实行政府采购的集中管理，为实施国库的集中支付采购资金创造条件。此外，硬化预算约束，加强财政支出的源头控制，采购预算要依据采购目录，确定金额及实物指标。财政根据采购的结果，在支付环节监控采购预算的执行。一般来说，政府采购支出在整个财政公共支出中占有很大的比重，为减少资金的周转环节，采购资金应由国库直接支付给商品、劳务供应商。要避免各单位挤占、挪用、滥用财政资金。

第三，科学调整部门职能分工，为新制度构筑合理的组织体系。

由财政设立专门的支付执行机构，具体实施资金支付、预算执行、监督检查等业务。机构内部要建立监督制约机制，保证财政资金的安全。实行国库集中收付制度后，要基本取消各预算部门及其他相关部门在商业银行开设的预算内外资金帐户，这些部门的主要职责调整为负责编制预算和资金使用计划，搞好相应的财务管理和会计核算，并按规定的程序和要求向财政国库支付执行机构提出支出申请书，实现支付。为了降低改革成本，还应充分利用现有商业银行的网络系统作为财政日常支付业务的代理银行。确定代理银行，原则上要按照市场经济原则，引进竞争机制，通过招投标进行。当然，中国人民银行是我国国库代理行，要在支付管理方面发挥独特的作用。

第四，加快非税收入的集中管理，为新制度规范收入的管理机制。

对行政事业性收费、罚没收入和预算外资金收入实现收缴分离、“收支两条线”管理改革，也是当前财政改革的重中之重。其核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入财政预算管理。在当前改革的过渡时期，先取消现行各执收单位开设的预算外资金过渡帐户，改由财政部门在代理银行为执收单位开设预算外资金财政汇缴专户，该帐户只能用于预算外资金的收入收缴，不得用于执收单位的支出。

第五，实现财、税、库、行横向联网，为新制度提供强大的技术支撑。

要运用现代科学技术，建立发达的财政管理电子信息网络系统、现代化的国库管理操作系统和银行支付清算系统等，并实现财政、税务、国库和银行的横向联网。这是利用科技手段进行数据信息传递，确保税款准确、及时、完整的入库，提高国库集中收付工作质量和效率的重要途径。

第六，建立健全相关法律法规和制度体系，为新制度提供有效的法律保障。

国库集中收付制度对现行帐户体系的设置、财政资金的收付方式和程序、预算执行机制都进行了重大的改革，并涉及银行清算制度。因此，首先要从法律上明确界定财政部门与国库等部门在预算执行过程中各自的职责权限，尽早出台适应国库集中收付制度要求、涵盖国库管理全过程的《国库法》。其次，按改革内容重新修正《预算法》、《预算法实施条例》、《财政总预算会计制度》和《行政事业性单位会计制度》等相应的法律法规；再次，还要制订一些规范程序的管理制度，如《国库收入管理办法》、《财政资金支付管理办法》、《国库现金管理办法》等，并在此基础上认真执行，加强监督，以保证国库集中收付制度改革的顺利进行。

第七，建立国库集中收付监督制约机制，为新制度防范财政管理风险。

依据资金所有权、使用权、监督权三权分离的原则，建立财政国库集中收付监督制约机制的基本构想是：紧紧围绕国库集中收付制度的改革，建立以财政资金支付实时监控为中心，以现代信息网络技术为支撑，以国库集中支付系统和动态监管系统为手段，以内控管理和外部监督制度为基础，综合运用多种监管方式，强化财政事前、事中监督的财政国库动态监控体系。

(作者单位：江苏省太仓市财政局)

责任编辑：浩宇