保护主义蠢蠢欲动 严密规则力堵贸易战

阿兰．比蒂

虽然华盛顿、布鲁塞尔和北京正处于重要出口产品争端的漩涡之中，世界贸易组织的相关机制仍显示出其重要性。2005年6月7日，美国《金融时报》撰文——

这是全球一体化的艰难时刻。美国运通公司前任首席执行官詹姆斯·罗宾逊（James Robinson）先生在上一轮全球贸易谈判中曾是商界杰出的拥护者，但上星期他警告说，世界正“滑向经济混乱”的边缘。他认为自由化的进程“停滞”了。世界上最大的两个经济体美国和欧盟已经召集律师，就空中客车和波音两大飞机制造商的补贴问题进行斗争。与此同时，他们还转向了中国这个世界上大规模生产最廉价物品的国家，就中国向他们大量低价出口成衣的问题进行交涉。多哈回合多边贸易自由化的谈判业已滞后，且困难重重。自由贸易的发展前景似乎已黯淡无光。

情况真是这样吗？事实上，根据许多贸易官员、专家和从业者的评论，到目前为止，世贸组织体系有效地遏制了贸易保护主义者的情绪。虽然有些人警告说，这个体系将被迫开始向保护主义作出退让，至少进一步自由化的道路将危机四伏；但是，尽管全球经济的迅速变化引发了一些对贸易的压力，但并无迹象显示以前所收获的成果正在开始丧失。

没有统计数据表明贸易保护主义的浪潮已经席卷全球经济。为阻止进口激增而采取的紧急设限措施，例如“反倾销”或“保障措施”等也并无增长的趋势。根据WTO最新数据，去年下半年，新发起的反倾销案例从一年前的135项下降到103项。

专业人士将保护主义论调与自由主义实践之间的差异归因于WTO的有关规则，尤其是争端解决机制(由三人组成的争端解决专家组)。MBP国际律师事务所的首席经济学家克里弗·史蒂文森（Cliff Stevenson）认为，保障措施使用不多的部分原因在于钢铁和其他有关商品的价格一直很高，使这些产业很难证明它们遭受了来自国外的竞争。但是他也表示，尽管WTO相关协议允许采取反倾销和保障措施，但有些国家所采取的这类保护措施不断成功地遭到WTO相关法律的挑战。

他说，“政府对上诉到WTO争端解决机制采取的态度非常谨慎”，“虽然存在很多保护主义者的潮流，但保护主义的实际活动并不多”。他举例说，印度以前是反倾销最积极的发起者，但从去年开始已经不再使用反倾销措施，因为它对欧盟出口产品所采取的每项行动都在WTO里受到了质疑。

美国于2002年采取的钢铁保障措施频繁遭到法律上的挑战。欧盟、日本、中国和其他成员方说服了WTO的争端解决专家组，认为美国未能证明其国内的钢铁制造商遭受了国外进口产品的损害。

的确如此，今年1月1日全球纺织品配额取消后，美国和欧盟对中国实施的纺织品保障措施将会导致对纺织品进口的限制，但这些措施是中国加入WTO时，WTO所支持的谈判结果。而那些欧美纺织品行业的业内人士在欢迎这些措施的同时却感叹措施的力度不够。来自“全美制造业贸易行动联盟”（Amtac）的劳埃德·伍德（Lloyd Wood）负责协调纺织工业游说政府的工作，他表示，“WTO束缚了成员方政府对掠夺性贸易行为采取措施的限度”，他提出，这些保障措施虽然能将从中国进口的某些纺织品的年增长率下降到7.5%，但对采取保障措施之前进口的产品却无能为力。

以棉料裤为例，虽然两星期前已就保障措施达成共识，但据Amtac估计，从中国进口的棉料裤仍从去年的210万条增长到今年的1500万条，大约每个成年美国人都能拥有一条。

WTO要求成员方每年都要重新考虑所采取的保障措施，而且WTO同意对中国纺织品的特殊待遇于2008年终止。伍德先生说，“在旧体系下，我们可以同任何国家单方面达成一个三年、五年或七年的协议来维护自身利益，如果不能达成协议，就直接采取限制性措施”，“而现在，我们不得不先收集数据，然后通过一个冗长而官僚的程序，为的仅仅是能够采取暂时的保障措施”。美国商务部长副助理詹姆士·莱昂那德（James Leonard）昨日表示，这个问题的解决是有可能的，但是需要时间。他把这些措施描述为“美国是在WTO框架下行使自己的法律权利”；而中国副总理吴仪认为，美国的这些做法已经“伤害了中国企业对国际贸易体制的信心”。

总体而言，自由贸易的倡导者仍谨慎地相信法律和司法的界限是不会动摇的。当然也不可否认，它们也面对着极大的压力。上个月，欧盟宪法在法国进行全民公决时未被通过，对失业问题的担忧似乎是导致这一结果的重要原因之一，而这种担忧可能会鼓励法国贸易保护主义的势力浮出水面。例如，法国的部长们已经倡导对中国的纺织品实行禁运。

欧盟贸易委员彼得·曼德尔森警告说：“欧洲全民公决的结果以及对大西洋对岸国家的担忧情绪表明，我们构筑的抵御贸易保护主义的壁垒将面临严峻的考验”。但同时，他也坚信全球贸易规则的力量。他认为，“我们过去几十年构筑的反对贸易保护主义的壁垒足以应对这些压力，并切实推动自由化的进程。”

但曼德尔森先生也受到了一些自由贸易倡导者的批评，认为他不应该一方面响亮地宣称支持自由化，而另一方面又应成员国的要求同意对中国纺织品设限。曼德尔森先生反驳道，WTO规则允许欧盟采取措施减轻国内产业的忧虑，以避免产生严重的冲击。他说，“我能证明这些临时性的限制措施是正确的，因为它们为中欧双方所面对的过渡时期带来了可预见性”。到目前为止，欧盟对中国纺织品设限的范围已减少到两类产品。

WTO贸易规则对贸易保护主义的限制在大西洋对岸的美国体现得更为明显。美国退出了关于气候变化的京都议定书，反对国际战犯法庭，并最终越过联合国安理会入侵伊拉克。由此看来，WTO是目前为数不多的几个能让美国受到限制的多边国际机构了。尽管美国国会经常对此颇有微辞，但现状不会改变。

这与20世纪80年代末90年代初的情况形成了鲜明的对比。在共和党总统罗纳德.里根的领导下，美国压制进口纺织品、半导体、汽车和钢铁的贸易壁垒，并胁迫日本对汽车采取“自动出口限制”。1988年，国会在一次压倒性的两党联合投票中通过了相关贸易立法，包括臭名昭著的“超级301条款”，据此，美国可以要求其他国家消除贸易壁垒，否则将面对美国的单方面报复措施。

1995年，美国与日本正处于发生贸易战的边缘。时任美国贸易代表的米奇·肯特（Mickey Kantor）以明显违反国际贸易规则的方式威胁说，除非日本对美国开放整车和汽车零部件市场，否则美国将对价值600万美元的日本豪华轿车增收100％的关税。

与此形成鲜明对比的是，在乔治·布什过去四年的任期内，美国一直致力于维护WTO的相关规则，不再允许采取单方面的保护主义措施。去年，美国国会还通过一项法案终止了所谓“外国销售公司（FSC）模式”。该模式曾为美国出口商每年免去400万美元的税收，但欧盟将此事诉诸WTO后，WTO裁定该模式违反了WTO相关规则。

此项立法用WTO法律框架下的税收方式取代了原有的税收措施，它的通过仅仅是为了遵守WTO的相关规则，这是非常令人震惊的。其实国会中的大多数议员，以及大量从FSC中受益的公司都认为WTO的判决是完全错误的。但是，美国一方面担心欧洲贸易报复的威胁，另一方面也希望别的成员认为它是遵守WTO规则的，因此，国会被迫通过了该法案。现正在Covington和Burling律师事务所任职的斯图尔特·埃森特（Stuart Eizenstat）在克林顿任期内曾担任副财长，他处理过FSC模式及相关后续问题。他说，“没有什么比税收政策更让国会敏感的了，但令我吃惊的是，这次，即便是国会里的保守势力对此类丧失主权的事情也缺乏足够的紧张感”。

本星期美国众议院将对一项美国退出WTO的决议进行表决。如果听听众议院里的言论，我们可能认为通过决议是有可能的，甚至可能性很大。在上个月的一次国会听证会上，田纳西州的共和党议员约翰·杜肯（John Duncan）对WTO这个位于日内瓦的国际组织进行了猛烈抨击，说：“我们都知道，WTO在几乎所有的案例中都与美国作对，无论案例大小。”他警告说，除非WTO开始更为公正地对待美国，否则一定要提防“巨大的冲击”。俄勒冈州的民主党议员彼得.法洛（Peter De Fazio）声称，WTO的争端解决程序是“一个非常错误的程序”。即使是自由贸易的积极支持者，主持国会“方式和方法委员会”的比尔·托马斯（Bill Thomas）也抱怨WTO常常故意针对美国，“只因为我们很强大，似乎能承受任何重大打击，他们就不顾一切地打击我们，这是不能让人接受的”。

虽然有诸如此类的怨言，但上个月，托马斯先生所在的委员会没有人支持美国退出WTO。的确如此，国会中许多对WTO刺耳的批评声并不是要求美国退出WTO，而是要求布什政府就更多的WTO案例提出申请。因此，当众议院本周对退出WTO的提案进行表决时（根据美国的贸易法，每五年要进行一次表决），很可能又像上次一样以56对363的悬殊结果宣告失败。

美国遵守WTO规则的一个原因是它自身商业的发展较少地依赖保护主义，而是越来越多地依赖于利用WTO规则开拓海外市场。马里兰大学的学者马克·德斯特勒先生（I.M.Destler，曾撰写了关于美国贸易的国内政治分析方面的权威著作）认为，这是十年来发生的最大变化。他指出，“过去贸易保护主义的核心是保护主义者一心希望保护的商业类别，但现在这种商业已经所剩无几了”，“虽然工会依然会对某些事情作出反应，而且对全球化问题也存在普遍的担忧，但是很少有企业再发起请求政府给予保护的游说”。

汽车工业在过去很长时间里都是美国贸易保护主义游说团体的坚定成员，而现在他们更关心的不是保护本国市场免于外来竞争，而是如何生产汽车并在中国销售。其他产业，如鞋业、彩电业等已经移师海外，基本已在美国消失。德斯特勒先生在新版的《美国贸易政治》中写道，“20世纪80年代，有一种似是而非的观点认为，在一到两个新产业作出让步可能会将美国置于‘下滑的斜坡；如果这个国家不能向前发展，那么贸易的车轮也将停止不前”。他说，“但现如今很难再提出这样的论调了”。

然而，从贸易自由化中得到进一步的收获要比维护现状要更为困难。有人提出警告，WTO的司法程序日益扩张，削弱了国与国之间签订新的贸易协议的愿望。最近，加勒比的安提瓜岛和巴布达岛等小岛国将美国限制网络赌博一事诉诸WTO，WTO所作的判决令美国一些社会保守主义者深感震惊，他们没想到，WTO法居然能如此超越国内立法。

位于华盛顿的智囊机构“美国企业协会”的资深人士克劳德·巴菲德（Claude Barfield）先生一直以来都在批评WTO的“司法体系”，认为它的司法判决正在引发怨恨。他说，“WTO的发展轨道正将其一步步引入国内法的范畴”。威斯康星州的共和党议员詹姆士·森森布罕纳（James Sensenbrenner）目前是美国众议院法律委员会主席，他已经警告布什政府，在多哈回合服务贸易谈判中，不要承诺对美国的移民法作任何修改。因为随着印度信息技术和商业服务的蓬勃发展，在服务贸易谈判中，印度的核心需求就是将国内相关行业的人员派往其他WTO成员方。

在今年夏天的多哈回合谈判中，对关税和贸易保护作出更大程度削减的愿望已经越来越明显。到7月底，当WTO开始年中休息时，各成员部长都应该对协议初稿达成共识。

考虑到目前谈判进展缓慢，如果有人打赌这个过程将迅速取得进展，那他定是一位勇敢的观察家。正当此时，全球经济面临一系列棘手的问题：一些发达国家就业增长停滞，全球经常帐户存在极大不平衡，以及中国在很多产业均以其规模和效率成为令人畏惧的竞争者。鉴于此，过去几十年历经坎坷形成自由贸易现状，仍要迎接更为严峻的挑战。