严格入口 畅通出口

李小勇

在我国公务员管理实践中，一直存在着公务员入口不严、出口不畅、能上不能下的问题。对此，《公务员法》大胆进行制度创新，严把公务员队伍的入口关，畅通出口关，形成了解决这个问题较为系统、具体的制度。具体而言：

第一，明确进入公务员队伍的条件，规范进入公务员队伍的方式。明确公务员队伍入口条件，这既是提高公务员整体素质，又是严把公务员入口关的重要制度措施。《公务员法》第十一条规定了年龄条件、品行条件、文化条件、工作能力、身体条件等七项条件；第十八条、第二十三条规定了拟任职所要求的资格条件；第二十四条规定了不得录用为公务员的法定条件；第四十一条规定了正式担任公务员职务的编制、职数、职位空缺条件。通过这些规定，从制度上设置了进入公务员队伍的门槛，从而为严格入口，建设高素质公务员队伍提供了法律上的保障。

《公务员法》还进一步规定了公民成为公务员的法定方式和法定程序。与以前的公务员管理条例只规定考任、调任作为录用公务员的法定方式不同，《公务员法》规定了考任、选任、调任、聘任四种成为公务员的法定方式。首先，对依法需通过选举产生的担任领导职务的公务员要依据宪法和组织法的规定通过选任方式产生。其次，《公务员法》规定了聘任制公务员的录用方式和程序，即第九十六条规定的“可以参照公务员考试录用程序进行公开招聘”。确定人选后，机关与被聘任的公务员要签订书面聘任合同，聘任合同期限为１年至５年。聘任制为机关吸引优秀的人才特别是专业技术人才开辟了一条合法的渠道，为使用辅助性、操作性的人员提供一种灵活、便捷的方式。再次，考试是公民成为公务员的主要方式。《公务员法》第二十一条第一款规定：凡录用不属于聘任制范围内的主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员都要通过考试。通过公务员考试、考察，被新录用为公务员的，有一年的试用期，期满考核合格的，才能被委任为正式公务员。最后，对于通过调任方式担任公务员的，公务员法第六十四条详细规定了调任的条件和程序，具有较强的可操作性。

在考任制选拔方式中，初任法官、检察官单独公开选拔是公务员法的一个亮点。鉴于法官、检察官与一般行政系统公务员的职业属性差异在选拔任用上应区别对待，充分发挥统一司法考试在选拔司法系统公务员方面的作用，《公务员法》确定初任法官、检察官的任职人员只需参加司法考试即可，不需要再参加公务员考试。同时，法官、检察官的任用有从事法律工作年限等特别要求，其任命机关是各级人大常委会而不是政府机关；初任法官、检察官也没有试用期的规定。

对于在考试录用中容易引发争议的两个相关问题，《公务员法》也作了相应的处理。其一是关于报考资格问题。考生是否具备考试资格，在实践中往往会发生争议，如实际发生的“乙肝歧视”案、“性别歧视”案、“身高歧视”案、“文凭歧视”案。对于资格争议应如何处理？这涉及到两个问题。一是争议的处理渠道。通过行政诉讼来处理报考资格案，这已经没什么异议。二是处理的实体标准。这实际上涉及到了国家对公务员条件的管制与公民宪法权利的冲突。从宪法的角度来看，任何未被剥夺政治权利的具有完全行为能力的成年公民，均有担任国家公职的权利，不论其身高、性别、职业、文凭、是否患某种疾病。《公务员法》确认了考生的资格条件，实际上表明了公民的宪法权利受到该法一定的限制。在宪法监督机关对该限制未作否定性评判前，应遵行立法的规范。《公务员法》授权省级以上公务员主管部门对报考资格作出具体规定（见第二十三条的规定），这些具体规定实际上就成为处理报考资格争议案件的实体标准。其二是关于录用争议的处理方式。对于考试、考核合格而未被录用发生的争议应通过何种渠道处理，在实践中也存在争议。《公务员法》明确了因取消录用而产生的争议由内部申诉方式处理（见第九十条），而对“不予录用”的争议由什么方式处理并未作出规定。总之，上述这些问题，应在《公务员法》施行过程中逐步予以完善。

第二，完善辞职辞退退休制度，创造公务员能上能下、能进能出的机制。

１、辞职制度是《公务员法》制度创新的一大亮点。关于公务员辞职问题，《公务员法》明确了辞职的两种不同情况，即辞去公职与辞去领导职务。公务员在不违反《公务员法》第八十一条规定的情况下，可以书面申请辞去公职，该法第八十条规定了申请和批准程序。

公务员辞去领导职务的规定，是公务员立法的重大制度创新。《公务员法》第八十二条详细规定了担任领导职务的公务员辞去领导职务的四种不同情况：因工作变动辞去现任职务、自愿提出辞去领导职务、引咎辞去领导职务和被责令辞去领导职务。在这四种情况中，特别值得一提的是引咎辞职和责令辞职。近几年推行问责制，引咎辞职和责令辞职是领导干部承担领导责任的重要方式。如何规范引咎辞职和责令辞职，既是我国政治生活良性发展的内在要求，也是问责制权威化、合法化的必然要求。《公务员法》借鉴了国外的制度实践，并结合我国的成功经验，对引咎辞职和责令辞职的条件作了规定，如该法第八十二条第三款规定了引咎辞职：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”；第四款规定了责令辞职：“领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务”。这就使得实践中存在的领导干部引咎辞职、责令辞职等行为，既有了法律上的依据，又有了操作上的准绳，还为这些制度进一步具体化开辟了法律上的空间。

２、辞退公务员是公务员重要的退出机制。《公务员法》第八十三条规定了被辞退的公务员的法定条件，第八十四条规定了不得辞退的法定事由，第八十五条规定了辞退公务员的程序以及公务员被辞退后的待遇。这些规定对于建立公务员的退出机制具有重要意义，并直接强化了公务员的勤政意识、竞争意识和危机意识。公务员被辞退后，“可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险”的待遇规定，可以减低公务员被辞退的抵触情绪，使得这项制度能够较为顺畅地实施。

３、公务员退休制度。《公务员法》第八十七条规定了退休制度，第八十八条规定了提前退休制度。与以前的《国家公务员暂行条例》相比，在退休制度上明显的区别就是《公务员法》没有明确规定公务员的退休年龄，而是授权国家根据实际情况对退休作出灵活规定。这实际上是考虑到我国即将步入老龄社会，职工的退休年龄可能延长，不在法律上明确规定退休年龄，正是为了适应这一情况。

在公务员退出机制的制度规定上，《公务员法》不仅注重法定条件等实体性规定，也注重程序性规定，如第八十六条“公务员辞职或者被辞退，离职前应当办理完公务交接手续，必要时按规定接受审计”。这种实体和程序规范的衔接配套，既有利于法律的实施，也表明了我国的立法技术日益成熟，立法水平日益提高。

当然，对于事关选人用人大业的《公务员法》来说，它的颁布只是表明有法可依，并不意味公务员管理就已经实现法治化。如何真正实现严格、公正执法，其意义更大，任务也更重。