谈ＷＴＯ的出口信贷担保纪律

北京张玉卿律师事务所

出口信贷担保是否具有出口补贴的性质和作用？或者说出口信贷担保是否要受到出口补贴纪律的约束？一直以来争议甚大。巴西诉美国棉花补贴措施案，巴西首次将美国针对农产品的出口信贷担保措施诉诸公堂，DSB通过对该案的专家组报告和上诉机构报告，对出口信贷担保纪律终于有了明确的说法。

出口信贷担保（Export Credit Guarantee）是指由国家设立的信贷担保机构，专门为本国出口商或商业银行提供信贷风险担保，包括货币风险、进口商的信用风险以及本国物价上涨等风险，有时还包括政治、战争以及法令变更等风险。这类风险担保一般私营保险公司不愿或无力承担。政府采取这一措施的目的是为了减少出口商的出口风险或损失，扩大本国的出口贸易。出口信贷担保运用得当，不但对扩大出口有一定益处，对一国经济的增长、扩大就业也有好处。但出口信贷担保不仅仅是一个金融保险问题，还具有很强的法律性，涉及到WTO的补贴规则问题。本篇将集中讨论美国是如何利用出口信贷担保来为美国陆地棉出口提供补贴的。

出口信贷担保是否存在出口补贴？或者说出口信贷担保是否要受到出口补贴纪律的约束？一直以来争议甚大。《补贴与反补贴措施协定》（《SCM协定》）的附件1“出口补贴示例清单”(j)款，规定：“政府(或政府控制的特殊机构)提供的出口信贷担保，或保险计划，针对出口产品或外汇风险计划的保险或担保计划，保险费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损”。

一种观点认为，该款规定，出口信贷担保如构成本款条件则自动构成出口补贴，应予禁止。虽然对于如何确定“保险费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损”，WTO却一直没有明确。而另一种观点则以农业协定第10.2款为依据，认为出口信贷、出口信贷担保或保险计划是WTO的待定问题，在无新的法律制定出来之前，出口信贷等不受WTO的约束。

《农业协定》第10.2款规定，“各成员承诺努力制定关于管理提供出口信贷、出口信贷担保或保险计划的国际间议定的纪律，并保证在就此类纪律达成协议后，仅以符合这些纪律的方式提供出口信贷、出口信贷担保或保险计划。”这一规定似乎使人们相信，出口信贷担保在农产品贸易领域是个纪律空白。正是由于这种理解，一些WTO成员，特别是美国，长期以来毫无顾忌地利用出口信贷担保措施，扩大其农产品出口。在多哈新一轮农业谈判中，农产品的出口信贷担保措施更是成为农业谈判的焦点问题之一，美国作为该项措施的最大使用者和受益者，自然不愿放弃，连同欧盟拒绝就出口补贴进行大幅削减，一度致使新一轮农业谈判陷入僵局。

巴西诉美国棉花补贴措施案，巴西首次将美国针对农产品的出口信贷担保措施诉诸公堂。2005年3月21日WTO争端解决机构（DSB）通过该案的专家组报告和上诉机构报告，出口信贷担保，特别是农产品出口信贷担保纪律终于有了说法。

案件的背景：WTO历史上有关大宗农产品补贴的第一案

2003年3月18日，应巴西的请求，WTO争端解决机构设立专家组，审查美国的棉花补贴及其相关立法与WTO规则的一致性。本案是WTO历史上有关大宗农产品补贴的第一个争端案件，又正值新一轮农业谈判因未能如期就未来谈判模式达成一致陷入僵持之时，引起了广泛的关注。中国、欧盟、澳大利亚、印度、加拿大、贝宁、乍得等13个成员申请作为第三方参与。

1978年以来，美国政府为陆地棉花及其他农产品的出口一直提供出口信贷担保，由农产品信贷公司（Commodity Credit Corporation，CCC）负责运作。CCC运作的出口信贷担保主要有三种形式：一般销售管理项目102、103（General Sales Manager 102、103 ，GSM 102、103）和供应商信贷担保项目（Supplier Credit Guarantee Program ，SCGP）。GSM 102、103项目由CCC向美国出口商提供担保，出口商支付信贷担保金额1％的费用，进口商银行出具不可撤销信用证。若进口商银行不付款，CCC承担不付款风险。如出现此情况，CCC将支付本金的98％和部分利润。GSM102与103二者的不同在于，GSM 102 为短期信贷担保项目，期限为90天至3年，GSM 103为中期信贷担保项目，期限为3年至10年。SCGP计划系由美国农业部国外农业局负责运作、CCC提供信贷担保的短期信贷担保项目（最长不超过180天）。SCGP计划的最大特点是对美国出口商向外国进口商直接提供的短期信贷进行担保，适用于国外进口商出具本票作为价款的支付手段的情形，而GSM 102、103所担保的信贷则发生在银行之间。美国出口商支付的担保手续费也是1％。如进口商拒绝付款，CCC通常担保支付65％的价款，不付利息。上诉担保申请必须在出口之前提出。

专家组阶段：双方主张和专家组的裁决

出口信贷担保是典型的补贴：巴西的主张

（1）出口信贷担保是《农业协定》第1条(e)项中规定的出口补贴，因为出口信贷担保与出口实绩相联系。

（2）出口信贷担保属于《SCM协定》第3.1款(a)项下的出口补贴。首先，GSM 102、103和SCGP是《SCM协定》附件1“出口补贴示例清单”(j)款中指的出口补贴，因为它们是政府提供的出口信贷担保，而且担保收入不足以弥补出口信贷担保长期经营的成本；其次，GSM 102、103和SCGP是《SCM协定》第1.1款规定的补贴，因为它是政府提供的、是潜在的债务转移而且是授予一项利益；另外，上述出口信贷担保是以出口实绩为条件的，因此违反了《SCM协定》第3.1款(a)项。

（3）出口信贷担保违反了《农业协定》第10.1款的规定。GSM 102、103和SCGP项目对未列入减让表的产品构成了对出口补贴承诺的规避，而对于列入减让表的产品构成了规避出口补贴承诺的威胁。

（4）由于GSM 102、103和SCGP构成了对出口补贴承诺的规避或规避威胁，所以也同时构成了对《农业协定》第8条的违反。

（5）由于GSM 102、103和SCGP违反了《农业协定》第8条，因此该措施不能享受《农业协定》第13条（“和平条款”， Peace Clause）的豁免。

出口信贷担保项目不应被认定为补贴：美国的抗辩

（1）出口信贷担保项目不是《农业协定》项下的出口补贴

美国认为，在乌拉圭回合谈判中，起草者们未就农产品出口补贴的某些纪律达成一致意见。各国同意在该回合谈判结束以及WTO协定生效之后继续进行谈判。一个简单事实就是在乌拉圭回合谈判期间，成员国未就出口信贷、出口信贷担保，以及保险项目的纪律达成一致意见。

在多哈新一轮谈判中，Harbinson文本反映的目前农业谈判的范围和细节，证明了成员国目前正在致力于出口信贷和出口信贷担保纪律的协商，该领域的谈判也在进行。如果出口信贷担保受制于出口补贴纪律，则正在进行的谈判将没有任何必要。在此问题上，本案专家组不应当越俎代庖。

《农业协定》第10.2款的内容反映了成员国对出口信贷担保项目的谈判进行延期的意图。依据《农业协定》的结构和文本，成员国就出口信贷担保项目的实体纪律没有达成一致意见，《农业协定》第10.2款关于出口信贷担保的规定显示出口信贷担保是农产品出口补贴纪律的例外。

（2）出口信贷担保不是《SCM协定》下的禁止性出口补贴

依据《SCM协定》第3.1款的例外规定，即除农业协定的规定外，农产品出口信贷担保不应受《SCM协定》的约束。巴西忽略了SCM协定第3.1款的这一除外规定。

至于巴西主张出口信贷担保构成《SCM协定》出口补贴示例清单中的(j)项。美国认为巴西负有举证责任。事实是，美国对棉花提供的出口信贷担保项目确实保证了长期运作成本和损失，构不成(j)项下的出口补贴，因而不应被《SCM协定》第3.1款(a)项所禁止，也未违反该协定的第 3.2款。

专家组的裁决：农业出口信贷担保是对《农业协定》和《SCM协定》双重践越

对《农业协定》条款的适用性分析

专家组指出，由于《农业协定》本身未就出口补贴进行界定，因此有必要借助于《SCM协定》关于出口补贴的规定（附件1“出口补贴示例清单”的第(j)项），以判定GSM 102、103和SCGP计划是否违反《农业协定》第10.1款。

专家组注意到，就GSM 102、103和SCGP计划是否构成“出口补贴示例清单”的第(j)项下的出口补贴，双方争议的焦点在于“美国出口信贷担保项目的保险费是否属不足以弥补其长期运作成本和损失的问题”。为此专家组对(j)项中所有要素逐一进行了分析：

（1）关于“出口信贷担保项目”

专家组指出，本案中巴西就“出口信贷担保”项目提出质疑的措施包括GSM 102、103和SCGP计划三项措施。对此当事双方均表示不存在异议。

（2）关于“保险费”（“Premiums”）

专家组指出，“保险费”一词的原意系指“为保险合同支付的费用”。就本案而言，“保险费”系指出口商为获得CCC的信贷担保而支付的费用。当事方对此概念本身没有争议。根据可靠的证据，CCC通过GSM 102、103和 SCGP项目在1992年至2003年间获得的保险费收入大致为2.46亿美元。问题的关键是要审查这2.46亿美元是否能弥补CCC的长期的经营成本和损失。

（3）关于“不足以弥补”（“inadequate to cover”）

专家组认为，判断GSM 102、103和 SCGP项目的保险费收入是否不足以弥补其长期运作成本和损失，需要对保险费收入金额与其相关年间的长期运作的成本和损失的金额进行比较。

（4）“长期”（“Long-term”）

专家组指出（j）项并未对“长期”下定义，也不存在时间上的标准，只是指一段长的时间，既可以是过去的，也可以是未来的。专家组指出，当事方针对自1992年度开始的财政年度提交了主张和证据，主要是1992年至2002年度。双方均同意该期间满足了“长期”的概念。

（5）关于“运营成本和损失”（“Operating costs and losses”）

专家组运用牛津词典首先解释了相关概念，指出运营指管理、工作、控制，使处于或保持工作状态；成本是已支付或将支付的价金；损失是指物或金钱的丧失。专家组指出，双方均同意CCC出口信贷担保项目的管理开支属于长期运作成本的内容。查证结果显示，该金额约为3900万美元，即1992-1996年间每年300万美元，1997-2002年间每年400万美元。

（6）美国出口信贷担保项目过去的实绩（“Past Performance”）

为对保险费收入与其相关年间的长期运作成本和损失进行比较，根据对美国出口信贷担保项目过去的实绩，美国每年都存在对借款人的补贴，即存在担保贷款补贴，加上3900万美元的管理费用，每年成本还要扩大。这些均是依据美国政府的计算方法和标准。而且数据显示在今后长期的年份里，如果没有政府的补贴，出口信贷担保就无法运转，其收入不足以弥补其长期的运作成本和损失，因而构成《SCM协定》“出口补贴示例清单”的第(j)项下的出口补贴。

《农业协定》第10.2款是否是10.1款的例外？

对出口信贷担保项目是否可依据《农业协定》第10.2款获得例外或豁免？专家组分别从条约的“文本”和“上下文、目的和意义”的角度做了分析。

美国认为，《农业协定》第10.2款文本的字面含义说明了出口信贷担保项目不受本协定出口补贴纪律的约束。然而，通过援引相关案例，专家组认为，为了使一项措施免于一般义务的约束，条约文本中需有对该项意图的明确规定。依据第10.2款的文本，没有将出口信贷担保从第10.1款“规避出口补贴承诺”一般纪律中豁免的“明确规定”（explicit stipulation）。

专家组认为，第10.2款仅是规定了WTO成员方同意进一步完善农业出口信贷担保纪律的意图，但这一意图的表示本身并不等于可以不承担任何后果且无限制地使用该等措施。

《农业协定》第10.1款规定：“未列入第9条第1款的出口补贴不得以导致或威胁导致规避出口补贴承诺的方式实施；也不得使用非商业性交易以规避此类承诺。”

第10.1款是对规避出口补贴承诺规定了一般义务，即出口信贷担保不得以导致或威胁导致规避出口补贴承诺的方式实施；而第10.2款的目的是表达WTO成员拟进一步细化关于出口信贷担保的纪律，以便于判定何种出口信贷担保项目构成出口补贴，便于判定出口信贷担保项目在何种程度上是不允许的。但该款不存在出口信贷担保的纪律可以延缓实施的含义。专家组特别强调，对本案的解释并不意味着所有的农产品出口信贷担保在任何情况下都构成出口补贴，只是意味着当一项农业出口信贷担保满足了第10.1款规定的出口补贴条件时，才构成违反《农业协定》关于防范规避出口补贴承诺的一般义务。此外，经过论证，专家组认为，第10.2款的嗣后实践（subsequent practice）和起草历史（drafting history）同样支持这样的解释。专家组说：我们从第10.2款看不出存在对第10.1款的适用范围进行修改的文字，文字本身也不支持美国主张的延缓实施出口信贷担保纪律或属出口补贴纪律例外的理解。文本也未告诉我们其它的相关现行纪律不适用本案。

专家组分析了《农业协定》和《SCM协定》下关于出口补贴的关系，认定美国出口信贷担保措施不仅违反了《农业协定》的出口补贴纪律，还违反了《SCM协定》第3.1款(a)项和第3.2款关于“禁止性出口补贴”的规定。（未完待续）