中国应对反补贴贸易救济调查形势紧迫

成　坤

2005年7月27日，美国众议院以255票赞成、168票反对的简单多数票形式通过了由共和党议员提出的《美国贸易权利执行法案》。我国面临反补贴调查的风险越来越大，增强有关各方的危机意识，采取切实有效的策略措施及早应对，方为上策。

众所周知，我国出口产品长期以来深受国外反倾销的危害，由此引起了社会各界对反倾销问题的高度重视。同时，国内对反补贴等其他贸易救济措施的重视程度不够。虽然目前针对我国的反补贴调查较少，但加拿大、美国和欧盟近来已经发出了对华反补贴的信号。而随着承认中国市场经济地位的国家越来越多，我国面临反补贴调查的风险也越来越大。

外国对华反补贴现状

加拿大：根据WTO统计，1995年至今，加拿大对中国产品发起的反倾销调查数量列在印度、美国、欧盟、阿根廷、土耳其和南非之后，居第七位；加拿大是针对中国进行特保立法的八个WTO成员之一。尤为引人注目的是，加拿大是世界上第一个也是目前为止唯一一个对中国发起反补贴调查的国家，在2004年连续对中国产品发起三次反补贴调查。

2004年4月13日，加拿大边境服务署根据《特别进口措施法》有关条款的规定，对原产于中国的室外烧烤架发起反倾销与反补贴调查。该案是自1995年以来外国对华反补贴第一案。加边境服务署在终裁时决定终止本次反补贴调查，并退还了初裁后已征收的临时反补贴税。

2004年4月28日，加拿大边境服务署对原产于中国的不锈钢紧固件发起反倾销与反补贴调查。9月10日，加边境服务署发布初裁公告，裁定原产于中国的紧固件存在补贴，并决定征收32％的临时反补贴税。12月9日，加边境服务署对中国紧固件反补贴案做出最终裁决，裁定中国出口加拿大紧固件的补贴量为每公斤1.25元人民币。2005年1月7日，加拿大国际贸易法庭对本案作出了存在损害的肯定性裁决。

2004年10月4日，加拿大边境服务署对原产于中国的复合地板发起反倾销与反补贴调查。2005年2月16日，根据初步调查，加边境服务署作出初裁，认定来自中国的涉案产品构成补贴，税率为2.01%。5月17日，根据最终调查，加边境服务署作出终裁，认定来自中国的涉案产品构成补贴，总体补贴幅度为3.0%。6月16日，加拿大国际贸易法庭对本案作出了存在损害的肯定性裁决。

美国：2003年4月，美国Ciba特殊化学品有限公司对原产于中国等国的二氨基二苯乙烯二磺酸和荧光增白剂提起反补贴调查申请。同月20日，美国国家贸易委员会宣布终止该调查。

欧盟：目前欧盟对华还未提起过正式的反补贴调查。但是，已经出现了欧盟涉及反补贴问题的迹象。2005年7月7日，欧盟发布立案公告，宣布对华皮面鞋和合成皮面鞋发起反倾销调查。欧盟在为本案设计的市场经济地位问卷中，罕见地涉及到补贴问题。该问卷最后一题要求出口商列出并简要描述各级政府就以下方面提供的并为贵司带来利益（如比市场条件优惠的条件）的各种各样的财政资助：税收和关税优惠、优惠拨款、贷款或者资本注入、政府提供除一般基础设施以外的货物或者服务、政府购买货物。

非市场经济国家地位还能保护中国避免遭受反补贴调查多久？

《反补贴法》不适用于非市场经济国家原则的来由

一般认为，反补贴法不适用于非市场经济国家这一原则来源于美国对“乔治城钢铁案”的判决而形成的判例。1983年，美国乔治城钢铁公司（以下简称“乔治城钢铁公司”）和大陆钢铁公司向美国商务部，就来自原捷克斯洛伐克和波兰的钢丝绳提起反补贴调查，指控这两个国家的出口产品存在出口外汇留成、奖励和所得税减免等出口补贴。美国商务部调查后认为，美国反补贴法有关条款含义内的奖励或补助无法在非市场经济体中得到认定，并解释说，补贴就其定义而言，是扭曲和破坏市场秩序并导致资源配置不当、鼓励无效率生产和世界财富减损的行为。对于非市场国家而言，不存在市场，所以寻找“市场秩序”的扭曲和破坏没有意义；如果补贴适用于非市场经济体，那么这些非市场经济体政府的每一项措施都可能构成补贴。原告不服美国商务部的裁决，于1984年向美国国际贸易法庭提起诉讼，要求撤销美国商务部的裁决。国际贸易法院经过司法诉讼程序，推翻了商务部关于反补贴法不适用于非市场经济国家的裁决，判决原告胜诉。美国商务部于是向美国联邦巡回上诉法院提起上诉。1986年，联邦巡回上诉法院做出判决，撤消了国际贸易法院的判决。上诉法院指出，非市场经济国家的政府给出口生产企业提供的经济激励不构成补贴。本案裁决后，乔治城钢铁公司曾向美国联邦最高法院上诉，但最高法院不予受理。因此，联邦上诉法院的判决形成判例，对同类案件具有同等的约束力。该判决在此后对其他许多西方国家产生了重大影响。

西方国家正通过立法程序为对中国发起反补贴调查寻求法律依据

在关于中国加入世界贸易组织的双边协议中，美国等西方国家明确表明在中国加入世贸组织之后的15年内，仍然将中国视为非市场经济国家。事实也的确如此，美国和欧盟至今未承认中国的市场经济地位。但是，这本质上并没有构成美国等西方国家对中国提起反补贴调查的障碍。种种迹象表明，西方国家正通过立法程序为对中国提起反补贴调查寻求法律依据。

1992年，基于中国电风扇在美国反倾销案中有“市场导向产业”这一认定，美国商务部对美国《反补贴法》不适用于非市场经济国家这一原则进行了重新认定，即《反补贴法》虽不适用于非市场经济国家，但可以适用于市场导向产业。近年来，随着美国对中国发起的反倾销调查数量的增多，越来越多的中国企业在争取行业市场经济地位，并对应诉的结果产生了直接影响。这为美国对中国适用其《反补贴法》提供了现实的依据。事实上，近年来，美国国内要求通过有关立法，对中国适用美国《反补贴法》的声音一直未曾停止过。

2004年6月，美国缅因州议会发布了一份新闻稿，建议美国《反补贴法》应当同样适用于非市场经济国家，包括中国。此外，在向国会提交的一份报告中，中美经济安全审查委员会建议国会力劝商务部应当对非市场经济国家适用反补贴税。如果商务部不予实施，国会应当以立法的途径达到同样的效果。因为美国目前的政策，即《反补贴法》不适用非市场经济国家的中国，严重限制了美国在面临由于中国政府给中国企业大量补贴而造成的不公平竞争而进行抗争的能力。

2005年3月，美国国会共和、民主两党议员提出名为《2005年停止海外补贴议案》。该议案要求修订美国现行的反补贴法，对市场经济国家和非市场经济国家一视同仁，对中国等国家补贴出口的做法进行反击。该议案发起人指出，根据现行的反补贴法，如果发现法国、巴西、日本或是其他任何市场经济体有不公平的贸易行为，美国就可以对它们课以反补贴税，但是却不能对中国、越南等非市场经济体这样做。这种不平衡的现象，被美国对中国的巨额贸易逆差衬托得格外明显。美国需要一系列的补救措施，迫使中国遵守游戏规则。该发起人认为，此次提出的这项议案，能够填补美国贸易法规中最大的一个漏洞。

2005年7月27日，美国众议院以255票赞成、168票反对的简单多数票形式通过了由共和党议员提出的《美国贸易权利执行法案》。此前一天，由于未在众议院获得2/3以上的赞成票，该议案暂被“搁浅”。根据这份议案，美国的反补贴法将适用于中国等“非市场经济国家”。部分美国制造商对该议案十分推崇，因为若其通过，美国制造商就将多一项贸易救济“武器”。根据美国立法程序，该议案最终通过的可能性很小，议案的提出更多是出于美国国内政治搏弈的需要。尽管如此，从美国修改反补贴法的意图可以看出，中国在反补贴贸易救济措施方面所面临的新的困境。

据悉，美国、欧盟作为全世界使用反补贴措施的最主要经济体，已经在密切关注我国的各类补贴政策和信息。2004年，美国贸易谈判代表办公室在向国会提交的反补贴年度报告中，明确表示正在搜集我国的补贴政策和资料；欧盟也开始收集和研究我国企业获得政府补贴的情况，以期时机成熟时并用反倾销和反补贴措施。

2003年9月，加拿大边境服务署制订了关于中国市场经济地位问题的新政策，并于2004年6月正式对外公布。该政策规定，加拿大政府在对中国产品发起反倾销调查和进行反倾销复审时，将推定被调查的中国产业为市场导向产业，并采用与其他国家（地区）相同的计算方法来确定中国产品的正常价值；如果加拿大国内申请方能提供充分的证据反对这一推定，加拿大主管部门则将启动市场导向产业调查，以确定该产业是否为市场导向产业。此次加拿大通过修改国内相关贸易法规，允许“在特定条件下可视中国相关产业为市场经济产业”，为对中国相关产业开始反补贴调查扫清了法律依据上的障碍。因此，加拿大在2004年连续对我国发起三次反补贴调查也就不足为怪。

外国对中国市场经济地位的承认可能意味着更多的反补贴调查

目前，发达国家和不少发展中国家都有反补贴方面的法律和实践。此前，这些国家由于视我国为非市场经济国家而长期未对我国采取反补贴行动。根据最新统计，全球已有36个国家相继承认中国的完全市场经济地位。随着越来越多的国家承认我国的完全市场经济地位，我国出口产品面临的反补贴形势也越来越严峻。

美国前贸易代表也认为，中国一旦获得市场经济国家地位，国有资本占有较大比重的行业和任何接受政府补贴的行业在出口美国时都有可能受到美国反补贴法的阻挠，届时中国出口产品就有可能同时遭遇美国的反倾销调查和反补贴调查，损失可能会更大。

因此，无论中国的市场经济地位是否得到别国的承认，中国当前对反补贴问题都不可掉以轻心，并给予高度的重视。

未雨绸缪：增强危机意识，采取切实有效的应对措施

针对我国所面临的反补贴形势日益严峻，我国政府、企业、商会/协会、律师以及各级研究机构等应各司其职，尽快地行动起来。

政府：担当起应对反补贴调查的主导作用

反补贴调查应诉以政府为主体，针对政府的出口补贴和生产补贴。

首先，各级政府主管部门及其他相关部门要加强对世贸组织和各国尤其是美国、欧盟等发达国家反补贴法律法规的深入研究，只有熟练掌握游戏规则，才能做到从容应对，并适时运用本国的反补贴规则进行反击。目前我国政府已经作为第三方参与了美国、欧盟等国家在WTO争端解决机构中有关补贴案件的审理，积极发表自己的看法，学习和实践并重。其次，根据世贸组织反补贴规则的要求，加紧清理我国现有法律法规和政策中有关补贴措施方面的规定，完善补贴手段。第三，加强应对反补贴的组织建设。反补贴调查通常涉及多个政府部门和产业的信息，须有专门的机关进行协调和操作，并保证有足够的专门人才和人力。最后，在实际面临反补贴调查时，积极与调查国进行交涉，同时全力配合调查，填写问卷，争取对我有利的最佳结果。

此外，政府在精通规则的基础上，可采取有效措施，规避反补贴调查对我国出口产品的危害。世贸组织《补贴与反补贴措施协定》在严格禁止出口补贴和进口替代补贴的同时，对可申诉补贴和不可申诉补贴的规定具有一定的灵活性。就航空工业而言，各国政府对航空工业的补贴，以利用军用飞机和太空发展计划补贴民用飞机研制最为普遍，许多国家都非常重视运用这一金额庞大又不易被其他世贸组织成员指控的间接补贴方式。这种补贴策略给中国调整产业补贴方式提供了值得重视的经验。

企业：消除畏难心理，积极有效地参加应诉

和面临反倾销调查时的态度一样，国内许多企业都存在应诉不积极的问题，个中缘由多种多样。现代企业应树立现代观念，从国际视角和长远眼光审视所面临的反补贴调查等国际诉讼；有条件的企业可设专门部门，应对可能发生的反倾销反补贴调查，一般的企业也应了解基本的规则。

商会/协会、律师：切实加强组织协调和代理工作

商会/协会应充分发挥自身作用，扎扎实实地推进行业自律建设，积极组织和协调出口企业应诉，切实保证“谁应诉，谁受益”原则的实现，敢于在调查机关面前积极抗辩，维护中国企业的合法权益。本领域的代理律师应当积极探索、积累反补贴的应诉经验，加强对外国同行应对类似调查的经验和技巧的研究和学习。通过共同努力，尽可能地化解国外对中国产品发起反补贴调查所带来的不利影响。

（作者单位：高朋天达律师事务所）