与现代学校制度相关联政策的再度思考

张　力

●也许，我们不能笼统地认定，哪一类学校更适合于建立现代学校制度，而是要探讨哪一类学校适于建立什么样的现代学校制度。

●国外教育的政策动向和制度特点，毕竟国情不同而不能照搬，但是某些思路与处理问题的方式值得关注和参考。

●建立相应的现代学校制度，不仅是政府、社会的要求，也是广大学习者尤其是购买教育服务用户的要求。

●当前的各级政府有条件、有能力在公共教育事业领域担负起越来越大的责任，而决不能简单比照经济领域的一些做法，借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”，而推卸公共财政支持教育公平的义务，放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。

●今后，公共教育政策调整的重要方向之一是减少政府行为“错位”现象。由此解决“越位”（政府管了不该管、管不好的事情）和“缺位”（政府该管的事情不去管）的问题。

●衡量现代学校制度的重要标准之一，就是坚持教育为现代化建设服务和为人民服务的根本宗旨，实现政务公开和校务公开的制度化。

2004年第1期《人民教育》刊登了我对于与现代学校制度相关联政策的一些观点，事隔一年，我仍然觉得，这个问题思考起来非常不易。一般要思考一个问题的话，总要看看别人怎么想，现在发现，各方面发表的意见差异还是较大的。本文拟结合国家已出台的政策，对与现代学校制度相关联的政策再谈些认识。

一、新一轮行动计划对探索现代学校制度拟定了哪些方向？

2004年3月，国务院批准了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》，确定了两大战略重点、六项重大工程和六个重要举措，是近期教育系统为实现全面建设小康社会奋斗目标、进一步实施科教兴国战略和人才强国战略的施工蓝图。其中，在第九部分“加强制度创新和依法治教”中，第34条明确提出：“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度。”这是国家级政策文件首次对现代学校制度概念的认定，现将这一标题下的具体文本引述如下：

“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制。中小学要实行校长负责、党组织发挥政治核心作用、教代会参与管理与监督的制度。职业学校可建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与和监督。

“遵循‘从严治教，规范管理的原则，加强学校制度建设，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督的机制。建设‘精简、高效的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。

”从以上政策文本的正式表述看，新一轮行动计划是在深化学校内部管理体制改革的宏观前提下，切入了探索建立现代学校制度的主题。基本的政策脉络是，以完善学校法人制度为起点，分别对高等学校、中小学、职业学校的内部管理体制和外部监督制度方面进行了阐述。最后，集中在学校内部制度建设上。鉴于现代学校制度还是一个正在探索和实践的问题，新一轮行动计划把议题集中在学校内部管理体制层面上。我认为，这既体现了国家级政策在21世纪新的形势下处理现代学校制度问题的严谨精神，同时，也为教育界和学术界从理论与实践的不同角度继续探讨现代学校制度留出了很大的空间。

国家政策目前所关注的现代学校制度，是深化学校内部管理体制改革的内容之一，核心是完善学校法人制度。所谓法人，是区别于自然人的、根据法律参加民事活动的组织，享有与其业务有关的民事权利，承担相应的民事义务。我国的学校法人，在本质上既参照了其他类型法人概念，又有专门的法律定义。《中华人民共和国教育法》第三章“學校及其他教育机构”，对于学一、新一轮行动计划对探索现代学校制度拟定了哪些政策方向？校及其他教育机构的举办方式、设立基本条件、变更和终止手续、行使的权利、履行的义务和管理体制等进行了界定。其中第三十一条明确规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”这表明，我国学校法人的性质、责任、权利和义务，是有法可依的。

因此，探索建立现代学校制度，当前十分重要的一个内容就是，遵循《教育法》有关学校法人的规定，沿着现代公共治理改革的方向，加强学校作为法人的规章制度建设，规范学校内部各种关系，不断完善学校内部领导体制、管理体制和民主监督机制。为此，新一轮行动计划将探索建立现代学校制度的基本政策方向，定位在促进学校法人制度的完善和学校内部管理的法制化、制度化与民主化，形成依法治教、依法办学的新局面，是完全符合基本国情和学校实际的。

二、为什么说政府与学校的关系是探索建立现代学校制度难以回避的问题？

我国的现代企业制度运行了多年，有一个深刻的启示，当体制改革逐渐从能够“摸着石头”的“浅水区”向“深水区”进发的时候，就不仅是企业内部法人治理结构的问题，而是一个政府和企业之间怎么相处的问题。同样，在现有法律法规框架下探讨现代学校制度问题，理清或理顺政府和学校的关系也是十分重要的。

我们以前曾经分析过，现代学校制度并非现代企业制度移植到教育领域的产物，然而，现代企业制度可以用来作为现代学校制度的参照案例。由于现代企业制度针对非政府营利性的“第二部门”，也就是提供经济学意义上“私人物品”的企业或公司，界限是清晰的，特点是鲜明的，与传统企业制度的最大差异在于产权关系、管理制度或者治理模式。但是，现代学校制度面对的学校法人、服务类型十分复杂，大部分学校提供的是经济学意义上的“公共物品”或“准公共物品”，属于准政府的“第一部门”或非政府非营利性的“第三部门”，还有一部分非政府营利性学校，事实上提供的是“私人物品”，这样，界限就不很清晰了。特别是当一种公共物品，不管是垄断型还是竞争型的，提供方既有公办学校也有民办学校，呈现出多元化的态势时，就更是如此。也许，我们不能笼统地认定，哪一类学校更适合于建立现代学校制度，而是要探讨哪一类学校适于建立什么样的现代学校制度。如果观察多数发达国家的情况，在很大程度上，现代学校制度受以下三类有代表性的公共教育政策取向的影响。

第一类是主张福利国家与保守主义的“老左派”，强化政府对公共事业的法定责任，纳税人在税后获得利益基本上是无须附加交费的，从幼儿园到大学的公共教育基本上由财政负担，但是弱势财政一般难以支撑。这一政策取向注重公共事业均衡发展，充分关照了社会不同群体的机会公平，但是不能完全照顾选择，社会福利负担过重，还会形成低效和惰性现象。相应地，现代学校制度设计是公平优先的。

第二类是主张市场化、私有化、新自由主义的“新右派”，认为财政支付的公共教育体系虽很公平，但是一种平庸的公平，缺乏效率甚至失灵。这一政策取向看重的是，将能够民营化的公共事业逐渐民营化，以增加竞争活力和提高运行效率。但是，在减轻财政负担的同时，若议事程序与监督机制不甚健全，政府可能匆忙推卸公共教育事业的责任，忽视社会弱势群体的公平，而出现公共政策的缺位。相应地，现代学校制度设计是效率优先的。

第三类是主张“第三条道路”或“社会投资国家”的“新左派”，介于“老左派”和“新右派”之间，在注重公平和增加选择这些方面作出了新的探索。其教育改革的特点是：加大财政教育拨款，首要目标是基础教育，关注处境不利人群，在教育信息化领域，政府改变以往的民间运作形式而开展直接资助。同时，强化教育监督，提高教师素质，实施工资与成就挂钩的激励措施。鼓励私人参与公共教育事业，增强社会和家长的选择权，实行有利于竞争的教育基金和“学券”制度，相应地，现代学校制度设计是兼顾公平与效率的。正是由于以这三大不同思潮为基础的公共教育政策的相互交锋，才使得政府和学校的关系、教育提供方的所有权和管理体制，均呈现出不同的形式，相应地，现代学校制度的模式和规范，作为执行不同公共教育政策的载体或平台，会有不少差异。因此，我们就不难理解，为什么发达国家很少对现代学校制度议题展开争论或辩论？主要是因为绝大多数争论或辩论，往往集中在居于上位的国家（地方）公共教育政策取向上。一旦某届政府的公共教育政策基本定型后，政府与学校的关系就基本上明朗了，无须再追究制度运行的细节。特别是多数发达国家已经构筑了比较健全的市场经济体制和公共财政制度，形成较为完备的财政拨款体系和法定预算、决算制度，加上社会成本分担规范化和监管透明性，使得现代学校制度的运行方式，无论是公立学校还是私立学校，都能够反映不同的公共教育政策取向，并且得到社会公众和舆论的监督。这些国外教育的政策动向和制度特点，毕竟由于国情不同而不能照搬，但是某些思路与处理问题的方式值得关注和参考。

现代社会有两大资源配置机制———政府机制与市场机制。现代市场机制是在18世纪末19世纪初随着产业革命逐步完善的。近两百年来，各国在经济和社二、为什么说政府与学校的关系是探索建立现代学校制度难以回避的问题？会发展过程中尝试着采用不同的资源配置机制，历史经验表明，凡是采用单一资源配置机制的国家，虽然可能取得一定时期的发展，但是很少不遇到发展的巨大障碍。我国在计划经济体制下曾把教育作为纯公共产品和由政府包办的消费性公益事业，事实上也只能惠及城镇人口并在农村地区维持很低的水平，这一模式无法适应改革开放以来社会主义市场经济体制和社会事业发展的客观需要。20多年来，我国教育逐渐演变成为公共物品、准公共物品以及私人物品的混合体，经过教育体制改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育，等等。当我国签订WTO教育服务贸易减让表后，带有商业性质的教育服务贸易，还可以通过中外合作办学来提供。因此，建立相应的现代学校制度，不仅是政府、社会的要求，也是广大学习者尤其是购买教育服务用户的要求。

从当前社会主义市场经济体制改革的需求看，按照十六届三中和四中全会的《决定》的要求，切实转变政府职能，在全面建设小康社会进程中发挥好“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的功能，是一个极其重要的方向。相比以往任何发展时期，在经济竞争性领域“国退民进”、鼓励民营经济加快发展的格局中，政府从原来的既当“运动员”又当“裁判员”，转变成为只当合格的“裁判员”。由于从竞争性领域尤其是“首长工程”、“政绩工程”中撤退，当前的各级政府有条件、有能力在公共教育事业领域负起越来越大的责任，而决不能是简单比照经济领域的一些做法，借口所谓“教育产业化”、“教育市场化”，而推卸公共财政支持教育公平的义务，放弃对于公办教育特别是义务教育事业的法定责任。

客观上讲，有些地区公办学校发生的乱收费现象，表面是学校内部管理制度出了问题，实际上是与政府和学校之间的关系尚未理顺有密切关系。调查显示，学校乱收费有一种属于“生存型”，其主要原因是当地政府教育投入责任的“缺位”造成学校在收费方面的“越位”。今后，公共教育政策调整的重要方向之一是减少政府行为“错位”现象。

在有限的财政资源条件下，政府对于教育事业可以有四种主动作为的方式：一是重点作为，在依法实施义务教育、保障社会公平方面担负起更大的责任和义务，即使是分担成本的非义务教育阶段，对弱势地区和群体、国防建设和重大工程的人才队伍，也应继续采取倾斜和扶持政策;二是有所作为，对基础学科、边远艰苦行业以及市场难以调节的人才需求予以支持;三是委托作为，政府应当作为但力不从心，或出于提高效率的考虑时，可以依法委托和授权非政府组织与“第三部门”运作;四是不须作为，确认政府不再具体操作的领域，适当引入民营竞争机制，政府仅须制定好规则、进行宏观调控和监管。由此解决“越位”（政府管了不该管、管不好的事情）和“缺位”（政府该管的事情不去管）的问题。

政府和学校的关系，对于建立和健全我国现代学校制度是十分重要的前提条件。教育属性的分化与否，最终取决于政府的认识态度。认定教育是福利、公益性事业，与认定教育是服务、消费性产业，其后续的一系列政策措施完全不同。关键是公共政策背后的决定机制，是什么决定了政府采取这一态度而不采取那一态度。在社会主义民主法制的进程中，必须坚持依法行政，在作出重大教育决策时，必须同利益相关的公众与群体进行协商、辩论、听证和公示，而不能不经法定程序，匆忙决定公办教育的前途，当然，对民办教育也应如此。

当前，我国政府和学校的制度關系正在呈现出比较典型的转型特征，离健全的公共财政制度和刚性的教育拨款预算、决算体制，路途还十分遥远。例如，1990-2002年间全国财政性教育经费年均增长率是16.4%，高于GDP年均增长率，体现了政府重视教育事业发展、不断增大财政投入的实际行动。但观察一下，在13年当中，只有1年增长14%;有6年比上年增长17.9%以上，其中最高曾增长35.38%;有6年低于13%，其中3年低于10%。这在一定程度上反映了财政性教育投入有相当大的弹性。再从部分地区公办学校的行为看，财务管理制度不健全，向商业银行贷款，向施工单位欠债，巧立名目乱收费，不向社会实事求是公开收支状况，等等，相比起世界上多数国家来说，也是比较少见的。在由经济、科技、文化体制改革和社会发展机制创新所牵动的教育体制改革实践中，暂不论政府与民办学校的关系，仅就政府和公办学校的关系而言，就有待进一步理顺和依法规范。

总之，目前在现代学校制度上形成有共识的、精确的定义，条件还没有完全成熟。在现有国家政策框架内和以往教育体制改革的基础上，先集中在学校内部管理体制改革或在局部进行探索试验，是十分必要的。毋庸讳言，在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，公共教育政策出现了“雾区”，即有意、无意地误读或曲解政府教育责任的现象在一些地区时有发生，从而凸现出现代学校制度的难点，也就是理顺政府行为与学校行为之间的关系。这不仅与政府不同作为类型直接相关，也与公共教育政策倾向是公平优先还是选择（效率）优先，有着密切关系。比较现实的是，衡量现代学校制度的重要标准之一，就是坚持教育为现代化建设服务和为人民服务的根本宗旨，实现政务公开和校务公开的制度化，抑制政府与公办学校的违规和腐败现象，规范民办学校的管理，以此努力办让人民满意的教育。