边缘化的“三农”问题

马翠军

中国的“三农”问题很大程度上在于农业、农村、农民的结构性边缘化：农业无法真正走向市场，农村无法真正融入现代社会，农民身份自由受到限制。这种结构性边缘化使中国健康的市场机制无法形成，使农民的权益无法得到真正意义上的维护。在这一认识基础上，社会各界形成了一种广泛的共识：把农民纳入市场机制，融入现代社会，是农民摆脱边缘化和结构性贫困的最终出路，也是农民维护自身权益的合理性选择。为此，国家提出了城乡统筹，解决农民进城就业问题，学界也不断呼吁进行户籍制度、土地制度改革，解放农民的身份。然而，农民的身份自由不等于农业的独立自主，农民进城也不等于农村融入现代社会。

在中国，农业、农村、农民是高度的三位一体，任何针对“一农”而不顾其他的解决办法都不可能从根本上解决“三农”问题。如果我们承认“三农”问题是农业、农村、农民三方面的有机组成，而不是单纯的农民贫困、农民就业问题；如果我们承认农业和农村是农民的根基，而不是相反；如果承认农民的利益和权益只能在公平的市场竞争中得到维护，而不会在各种权力、政策的暂时关照下获得，那么中国“三农”问题的核心就不是农民负担、身份自由、土地私有等表面问题，而是如何打破现行农村治理体制对农业中间环节的把持，让农民成为农业的主体和农村的主人，让农业成为独立自主的产业融入市场机制，让农村成为现代社会的有机组成部分，使“三农”作为一个整体获得自主性地释放。在此意义上我们有必要对时下关于“三农”问题的各种讨论进行再反思。

一、农民自由与农业自由。许多人认为打破目前农村治理结构，缩小基层政权权力范围最有效的途径就是进行土地和户籍制度改革，认为土地和户籍制度改革会马上降低基层权力部门对农民的控制程度，从而使农民获得身份自由，并将直接导致农民走向市场。既解决农民就业，又降低农村压力。正因为如此，这两项制度改革被很多人认为是解决中国“三农”问题的根本出路。理论上或许如此，但现实并不这么简单。且不说时下中国土地的稀缺性和较强的保障功能，不适合进行土地制度改革或私有化(关于这一点，温铁军、李昌平等人有过详细论述)，也不说户籍制度改革对城市与农村的治理现状可能造成的冲击。在此我只想指出：这两项制度改革的积极倡导者在认识逻辑上是不全面的。这些人认为私有产权和人的自由在根本上决定着市场经济的一体化与现代市场制度的形成，但他们忽视了土地、劳动力、资本三要素的自由流通不是盲目的，而是以产业的自主和自由为前提的。而到目前为至，中国的农业与农村则处于严格的管制与资源汲取之下。上世纪二三十年代中国的土地制度是允许自由买卖的，户籍制度绝不如现在控制得这么严格，也没有进行严格意义的城乡分治。但是，当国家政权建设触及乡村，以加强国家对农村资源整合和税费征收时，国家便在广大乡村相继实行了“村为定界”的村治办法。“村为定界”的治理方式是以地域边界为权力基础，对农村和农业进行严格划分。这种治理模式大大加强了国家对农村和资源的征收与整合力度，同时也使中国农村和农业的市场化进程更趋缓慢。由于国家和政治资源垄断者对农村与农业资源的占有与剥夺，造成农业生产成本大大提高，在当时的户籍制度条件下，许多地主、绅商携带资本从乡村逃往城市，而贫苦的农民却没有能力离开土地，资本与人才的逃逸使农业发展受到更大程度上的打击。这种治理模式也造成了杜赞奇所说“非赢利性机构”的大量滋生。这一时段历史的复杂性很难靠简单的几句话阐述清楚，但至少可以说明那个时期，农民的身份自由和土地的私有并没有导致农村的发展和农业、农民的市场化进程。因为“村为定界”的治理体制控制了整个农业的资源和利润，农业丧失了独立自主性和自我能动性。时至今日，中国农村依然采取“村为定界”的治理模式，以地域边界作为权力基础，以边界为政，以行政为策。在边界与行政的高度统一下形成的权力结构彻底把握了农业、农村各方面的资源反而瓦解了农业作为产业的有机构成和农民的整体利益。很明显，行政权力与边界权力高度统一下的权力结构是土地私有和户籍改革所无法打破的。土地、户籍两项制度改革的确能够导致农民的身份自由，导致农民向城市流动，然而，城市的市场机制与生态机制具有很强的竞争性和规范性，这种竞争性与规范性必然对大量涌入的农民实行资格审查(如目前部分城市已经开始对农村移民提出要求：如有固定工作、固定住所、购置房屋、进行投资等)。在资格审查下，城市不可能解决大量农民就业问题，而另一方面却造成农村精英人才和农业资本大规模流向城市，进一步加速中国农业和农村的衰落。这种严峻的形势目前已在部分农村呈现出来。目前，无论“三农”问题的解决还是农业的整体发展，亟待解决的并不是农民流向城市的人身自由，而是农民对农业的自主权和控制权。

二、机构改革与农民负担。目前，我国农村经济形式已由八十年代初集体经济与家庭联产承包责任制的双层结合变成单一的家庭经济。村集体经济组织有名无实，乡村“两委”长期充当实质上的“村公所”，成为乡村治理的路径依赖。这样，乡村治理就跨越集体组织直接面对家庭这一生产单位，而没有给其他组织的生成留下空间。农民的集体行动逻辑很难产生，即使农民自发生成各种组织，也很容易被占主导地位的基层政权和乡村“两委”所支配或吸纳。在农民集体利益无法生成，甚至还无法成为农业主体和农村主人的情况下，农民的权益无法从根本上得到维护，从而造成农民利益和农业资源常常被政治资源垄断者所剥夺或控制，农民负担日益加重，农民结构性贫困更加突出。在这种严峻形势下，国家开始进行大规模的乡镇机构改革，并提出要打破历史上的“黄宗羲定律”。时下乡镇机构改革已普遍展开、部分地区也开展了乡镇合并、乡村“两委”合一、村村合并等改革试验。这些做法主要是精简机构和人员，并不针对农村的治理结构，也不会削弱乡村治理者的权力范围。犹如多年来中国历次进行的机构改革，一直没有将行政管理体制与整个上层建筑联系起来，依靠占主导地位的行政机构推进机构改革与政策的实施，造成行政对政策与制度的操纵。目前的乡镇机构改革同样没有涉及治理模式。部分省市开展的乡镇合并、浙江等地开展的农村并村并没有打破现有乡村权力边界，只是扩大了权力边界的范围。这种改革的目标和价值仅限于减轻农民负担，而不可能为农民自组织的产生提供超越乡村权力边界的空间。因此，机构改革和人员精简并不能实现农业与农民的自主性。在现代技术和生产条件下，八亿农民搞饭吃长期解决不了温饱，这绝不是一个“农民负担”所能解释的，也不是机构改革和人员精简所能改变的。长期存在的农民负担并不是实质性的问题，而是一个针对八亿农民解决温饱的问题，甚至可以说是一个伪问题。针对农民负担与农民温饱问题的基层机构改革充其量只能算是政府对农民做出的一个最低层面的政治妥协。中国农业、农村和农民需要的是大发展，而绝不仅是农民温饱。农民负担和温饱作为一个伪问题长期掩蔽了更为本质的问题：农民如何成为农业经营的利益主体。农村治理体制使行政机构和权力拥有者对政治资源高度垄断，使他们可以依靠村治结构的治理途径对农业有利可图的领域进行资源式地开发或占有，从而瓦解农民的整体利益，阻碍农业迈向现代产业的发展路径，农民在分散的状态下成为受支配者。温铁军说：“任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持，并且加强原有制度，当大部分涉农领域几乎都被政府部门所属单位垄断，并且必然加强垄断来获取利润的时候，农民在农业中的活动能获得利润吗？”(《读书》，二○○一年十月)以行政手段推动机构改革的办法，不可能缩小行政权力范围，降低行政权力力度，针对农民负担的机构改革与人员精简其价值有限。

三、市场失灵与政府失灵。温铁军认为中国“三农”问题处于市场失灵与政府失灵的双重困境。土地严重稀缺、劳动力严重过剩、资金严重匮乏，现代市场经济的三大要素在中国农村严重扭曲。很多人认为三大市场经济要素的严重扭曲导致中国农业的市场失灵。我们认为在市场经济条件下，暂时的市场失灵并不可怕，因为还有国家管制给予纠正。问题是我们的农业根本还不是一个独立的产业，还没有独立自主进入市场。八亿农民生产农产品，不知道市场在哪里，不知道农资供应的渠道在哪里，这在一个市场经济社会中是不可想像的。农业整体利益的瓦解和农民的被支配，使农村社会无法与现代市场接轨，使“三农”问题成为一个典型的市场边缘化问题。这一问题不得到合理解决，中国也就无法走向健康的市场经济。的确，市场经济的核心是人的自由，市场经济的发展在于土地、劳动力、资本三大要素的自由流动，但现代制度经济学则揭示了市场经济第四大要素制度或体制对资源、产权、产业发展以及市场开发等方面的重要作用。尤其是转型期的发展中国家，针对各产业的制度与管制往往是市场力量无法突破的。只要现行农村治理体制不得到彻底改变，只要农业的生产经营无法获得独立自主的地位，即使土地、劳动力、资金等所有经济要素都具备，对“三农”问题的解决也没有实质意义，农业、农村、农民仍将处于市场化的边缘。在市场失灵的情况下，加强政府的管制成为合理。

近年来，各地基层政府都在努力采取产业结构调整、组建龙头企业、实施科技推广等一系列解决“三农”问题的措施。但是，所有这些措施几乎没有取得什么效果，甚至还出现一定的负面影响。这也使得很多人认为“三农”还面临政府失灵的问题。但是，所谓的政府失灵绝不是行政治理体制效果不理想，恰恰是因为行政的操纵和治理体制对政治资源的占有垄断造成涉农政策法规无法真正落实。依靠政治治理为其合法性来源的基层政权，拥有政治、经济、文化、治安、行业管理等庞大的综合权力，基层政权在强化社会整合的同时，也致使整个农村社会无法超脱乡村权力边界与现代社会接轨。基层政权很大程度上成为政治资源的截流者，真正的社会一体化无法实现，国家意志也无法真正落实。正因为此，有学者指出：中国的国家政权建设任务至今没有完成。在这一意义上讲，所谓“三农”政府失灵实质上体现的是国家意志与国家政策失灵：一是中央对基层政府三令五申的要求无法得到落实；二是涉农的政策法规被严重扭曲，成为基层政权执行权力的载体。依靠单一的行政推动，各权力部门成为政策、法律的拥有者和执行者，从而丧失政策、法律的公共性。对于现代政治，政策法律的有效性与合理性正是在于其公共性，在于各利益主体的广泛参与。某种程度上讲，正是各利益主体对公共政策的广泛参与和规范互动，才使社会成为有机共同体。丧失公共性的政策运作必然造成信息不对称和弱势群体的边缘化，政策失灵也自然是必然。所以“三农”的市场失灵与政府失灵，更本质地讲是市场边缘化与政治边缘化所导致的。这种边缘化绝不是暂时的失灵，也不是单一的市场手段或政府管制手段所能解决的，因为，这种边缘化不是市场与管制造成的负面效应，而是政治治理的结果。

四、农业合作组织的生成与农业组织立法。农业合作组织被认为是推动传统农业向现代产业转变、促使传统农民成为市场主体的农业产业化载体。一旦农业合作组织为农民控制拥有，那么农业就可能作为独立自主的现代产业，参与到市场机制的流通交换中去，农民因此将与城市生产者一样成为市场经济的主体，从而摆脱边缘化的困境。在农民自主的农业合作组织带动下，农业的生产经营就可以超越各种地域、行业的权力边界，农民权益就会在统一的市场经济规则下得到公正维护。当农业合作组织把农业的生产经营、物资供应、流通运输以及加工贸易等融为一个整体，乡村经济就会以产业式发展实现经济总量的不断扩张。问题在于农业合作组织的生成面临很大困境：一是组织发育空间很小；二是组织的运作无力打破乡村治理的路径依赖。目前我国农村绝大多数农业合作组织都是在政府主导下成立的，即使在江浙等民营气氛最浓的地区农民自组织比例也很低，仅在15%左右，而跨越乡村权力边界的农民自组织就更少了。只要农民无法把握和控制这些组织的运作，农民也就不会成为真正的市场主体，农民的整体利益就无法从根本上得到确保。时下许多学者开始进行“新乡村建设”实验，试图在村“两委”之外设立农民自组织，以企望在农民自组织与村“两委”之间形成相互支持、相互约束的良性互动之势，从而发动群众参与民主决策和村庄建设。试验的初步情况并不理想，这种良性互动很难产生，更多的时候还是村“两委”发挥主导性的支配作用大。山东蒙阴的部分村庄已成立了各种农业合作社，与村“两委”相互独立，经济、政治职能分工明确，各自的运作较为理想，但农村合作社的发展趋势并不乐观，人们担心农业合作社有一天会被村“两委”所吸纳，重新走向政经合一(《经济观察》，二○○二年三月十日，B4版)。无论如何，具有农业合作组织雏形的农民自组织在各地农村已试探性地出现，它们在农村公共领域、生产结构调整、跨乡村生产经营，以及其他基层权力组织无力把握的领域中逐步组建起来，与政府主导下的农业合作组织一同存在，并在职能与作用上发生重叠和冲突。在这种形势下，许多学者开始呼吁国家尽快进行农业组织立法，以规范农民自组织以及各种农业合作组织的运作。但是，还仅仅是农业合作组织雏形的各种农民自组织，其运作不可能十分规范，往往存在这样那样的问题，作为一种弱者的自组织，一种体制外的衍生物，农民自组织不可能马上具有体制要求下的规范。我不主张立即对农业合作组织进行立法规范。对于现代社会，结构性群体的边缘化不仅会导致部分民众丧失承担社会职能、享受社会权利的资格，而且会导致制度与体制丧失整体运作能力，进而引发政治合法性问题。农民的贫困，农业整体利益的瓦解，农村的孤立使中国“三农”问题集中体现为结构性边缘化。

目前，任何将“三农”分解处理的做法都将进一步加剧“三农”的边缘化。“三农”问题的真正解决必须使“三农”作为一个整体从现行农村治理体制下释放出来，使其获得自主性和能动性，进入现代制度与市场的规范运作。只要体制治理的意义大于制度规范的意义，“三农”问题就无法得到根本解决。