行政问责制与民主问责制

喻希来

２００４年４月１４日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取监察部关于中石油川东钻探公司井喷特大事故、北京市密云县“２·５”特大伤亡事故和吉林省吉林市中百商厦“２·１５”特大火灾事故调查情况的汇报，并对有关责任人作出处理决定。此后，中国石油天然气集团公司党组书记马富才；密云县委副书记、县长张文；吉林市委副书记、市长刚占标，纷纷引咎辞职。除了上述官员，还有其他官员受到连带的追究和处分，例如北京市委常委、政法委书记吉林被免除职务，左迁北京市副市长。由此，新闻媒体掀起一波讨论和赞扬“问责制”的高潮。

为了避免混淆概念、张冠李戴，我们首先要区分行政问责制和民主问责制。前者古已有之，是按照行政管理系统，上级追究下级官员在重大问题上的行政责任的制度。后者是现代民主宪政所特有的官员（包括最高层官员乃至整个政府）问责制度，它既包括行政问责制，还包括一系列其他的问责制。厉行行政问责制，是整顿吏治、刷新行政的重要举措，值得称赞，而实行民主问责制，才是人们久已期待的政治改革的根本性措施。在中国的帝制历史上，行政问责制包括皇帝问责、御史问责、吏部问责等不同的渠道。从理论上说，大一统的帝制是极端专制独裁的制度，皇帝拥有无所不能和为所欲为的权力；但在事实上，皇帝并不一定有兴趣或有能力来行使这一权力，正如民主制度下的选民不一定会行使自己的选举权一样，一些老牌民主国家的投票率只有半数左右。多数皇帝是懒皇帝和笨皇帝，是被人操纵的傀儡皇帝，很少了解和追究官员的行政责任，只有象朱元璋、雍正这样的皇帝，才会干纲独断，频频追查和惩办有过失的大小官员。御史是直属于皇帝的监察官员，御史台是与一般行政部门分立的一个独立系统。在戏曲中人们常常看到御史出巡时威风八面的场面，实际上御史的品级通常低于地方大员，他们的权力来自于“通天”（其物化象征常常是所谓的“尚方宝剑”）。孙中山倡导“五权宪法”，是对古代御史制度的一种肯定和继承。吏部是负责选任官员的部门，它对官员的问责是行政问责的主要渠道。吏部主持对官员的“大考”（对现任官员的定期考核，非指对准官员的考试录用），不论是否敷衍了事，终归要在表扬和提拔一些人的同时，批评和惩处一批不称职的官员。

在总体性社会时期，毛泽东把第一种行政问责制发挥到了极致，他在“三反”运动和“大跃进”运动中，一个省一个省地分配“打老虎”指标和“大炼钢铁”指标，指示谭政、周恩来等每天打电话给地方上落实，搞得地方长官惶惶不可终日，担心随时会被问责免职。由于他倡导“书记挂帅”下的“群众运动”，不喜欢官僚系统，上述第二种和第三种行政问责制在他领导时期都萎缩了。然而实践证明，没有民主和自由，好皇帝和清官有可能比昏帝贪官带来更大的人间灾难，到“文革”结束时，人们对毛式官员问责制普遍丧失了热情。在转型时期，由于干部老化、最高权力不集中（总书记不兼任军委主席、建立顾问委员会）和地方权力的扩张，对各级官员（尤其是“一把手”）的行政问责制几乎处于瘫痪的状态。除非是在重大政治问题上（要求地方表态与中央保持一致），除非是暴露了重大的贪污犯罪行为，省部级领导人基本上处于没有监督与问责的状态，处于历史上空前的随心所欲之境。中共十六大以来，出现了行政问责制全面复兴的势头。国家领导人亲自主持追究重要官员的行政责任，表现出对古代亲民勤政传统的继承和发扬。不久前，中央纪委监察部决定，对其派驻中央国家机关的纪检组、监察局实行统一管理。尽管派驻干部的工资福利还由所在部门出，但派驻干部的选拔、管理权将直接由中央纪委监察部掌握，派驻纪检组长人选由中央纪委商中组部提名、考察，由中央纪委呈报中央任免，使派驻纪检组、监察局作为“监督者”的身份更加清晰、单纯。而且，已经开始酝酿各级地方纪检监察系统干部“垂直管理”的体制改革。这说明御史问责制的传统正在卷土重来。由中组部制定并经中央政治局批准的《中国共产党党内监督条例熓孕校牎贰ⅰ豆开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《地方党委全委会对下一级党政正职拟任人选和推荐人选表决办法》等新近出台，则是恢复吏部问责制度的尝试。然而，要从根本上扭转贪贿横行、行政紊乱、干部既擅权又不作为的状况，仅靠行政问责制是不够的，还需要全面启动民主问责制。民主问责制具有多方面的内容，包括选民问责、民意代表问责、司法问责、舆论问责、良心问责等，发达国家已经在这方面积累了丰富的经验。

选民问责是民主体制下对政务官员的“大考”。选民是考官，各级政务官是被考核和问责的对象，如果由被考者自己拟定标准答案，就失去了“大考”的意义。这就要求民主选举必须是直接选举（多级间接选举最终产生的全国人大代表半数以上是官员，由他们来选举国家领导人就成了“官选官”而不是“民选官”）、平等选举（按照现行制度，城里人一票等于农民四票，军人一票等于平民五百票）、竞争性选举（不论民意代表还是政务官员，一律实行差额选举，包括各级“一把手”和中央政府的成员）。民意代表在各级代议机构中问责是对政务官员的“中考”。这包括质询、调查、不信任投票、弹劾、罢免等一系列的手段。民意代表要有时间、场合和能力来行使这些权力，必须是全职、有薪、有适当办公条件和专业助手的政治家，而不是兼职、无薪、每年只开十来天会的行政官员和劳动模范。司法问责是对政务官和文官（公务员）的“特考”。这里主要不是指对他们个人行为的问责（包括对行政不作为的审理），而是对他们公务行为的问责。也就是说，应当赋予司法系统进行违宪审查的权力，并加强行政诉讼的力度。舆论问责是对各级官员的日常“小考”。现在，我们一方面把中小学生成天置于考试压力下，训练成应付考试的机器；一方面又把官员当成幼儿园里的孩子般小心呵护，坚持表扬为主、批评为辅的新闻报道准则，这完全是一种倒置。从政本来就是一种最富挑战性的职业，受到舆论的特别关注，在批评性报道方面不能享有与一般民众同等的隐私权和名誉权，正是这种挑战的一部分。如果忍受不了新闻媒体隔三差五地放在火上“烧烤”，就干脆不要步入政坛。既然当了官，就不能只想得到鲜花与掌声，还要随时准备迎面而来的臭鸡蛋，稍有不慎，就会身败名裂。

良心问责是官员们的“自考”。２００４年４月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》涉及到不同类型的辞职，如“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”等。显然，本文开头所述官员的“引咎辞职”，都属于“责令辞职”，而不是“自愿辞职”。而在许多发达国家，已经形成了政务官自愿引咎辞职的惯例或者说政治文化。一个政务官犯了错误，虽然还达不到罢免或弹劾的程度，但已经给政府和执政党带来了不利影响，自己主动辞职，就可以给同僚减少一些麻烦。中国官员现在还很少有自愿引咎辞职的现象，不是说他们的良心不如人，而是中国的“官本位”太厉害了，官民待遇的差别太大了，辞职的官员也比较难于找到合适的新职业。

行政问责则应进一步走上法制化的轨道。重庆市政府常务会议最近审议通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，从７月１日起施行，可视为在这方面的一种初步尝试。该办法规定，市政府所属各部门行政首长不履行或不正确履行职责，涉及１８种情形者将被追究责任，问责对象直指市政府所属各部门“一把手”及主持工作的副职官员。今后将被追究责任的１８种情形包括∶市政府部门行政首长出现了因效能低下，无正当理由未完成工作任务，执行不力致使政令不畅或影响市政府整体工作部署的；责任意识淡薄，在重大灾害时刻拖延懈怠、瞒报、虚报、迟报数据，致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的；盲目决策，造成严重不良政治影响或重大经济损失的；不依法行政或治政不严、监督不力造成严重不良政治影响或其他严重后果的；在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的；等等。市长根据公民、法人和其他组织向市政府提出的附有相关证据材料的举报、控告，新闻媒体曝光材料，人大代表、政协委员的问责建议和工作考核结果等情况决定启动问责程序。启动问责程序后，市长或市长委托的副市长将责成市政府有关部门的行政首长当面汇报情况，对确有被问责情形的，市长可直接决定将情况提交市政府常务会议讨论，研究追究责任的方式。需进一步核实的，可责成监察局调查核实。追究责任的具体方式有７种∶取消当年评优、评先资格；诫勉；通报批评；责令在市政府常务会议上作出书面检查；通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；停职反省；劝其辞职。