对行政机关不依法行政侵犯教师受聘权的分析

解立军

一、越权无效。

行政机关应依法行政，在法律法规规定的职权范围内行使自己的行政职权。越权无效，是行政法的基本理念之一。行政机关如果超越法律法规规定的职权范围，实施了其无权实施的具体行政行为，即是《行政诉讼法》规定的“超越职权”的具体行政行为。

《教师法》第10条规定，国家实行教师资格制度。《教育法》第28条规定，学校及其他教育机构行使“聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”的权利。《教师法》第5条规定，学校和其他教育机构依照国家规定，自主进行教师管理。该法第17条规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。根据以上法律规定，聘任和解聘教师是学校的权利，法律没有赋予教育行政机关聘任或者解聘教师的权利。

（一）下面就是一个教育行政机关超越职权、非法限制教师受聘权的案例。

尹某原为某市中学在聘语文高级教师，1996年12月20日取得教师资格证书。在他撰写的《入学教育课》论文中，提出了“读书考大学，是为了自己，不是别人”的观点。尹某在其《入世老枪》一书中有“世上的一切都必须为我服务，不然，这一切都没有意义”等言论。尹某在教学过程中曾向学生推销该书。一家媒体刊登了批评尹某“读书是为了挣钱娶美女”观点的文章，引起社会上广泛的关注和争论。某市教育局发现尹某在《入学教育课》论文及《入世老枪》一书中的一些错误言论及其向学生推销作品的问题后，即组织专人对有关情况进行了查处，并向市辖各县市区教育局、城区各中学下发了《关于查处向学生推销〈入世老枪〉问题的情况通报》：同意某市中学对尹某实行解聘;某市（含五县市区）的所有学校不得聘尹某当教师。

尹某认为这一处理不符合《教师法》的规定，教育局的行为已超出了其权限，遂以某市教育局为被告向法院提起行政诉讼。法院经审理认为：某市教育局对尹某做出的“限聘”决定，是超越职权的违法行政行为，判决撤销某市教育局对尹某做出的“某市（含五县市区）的所有学校不得聘尹某当教师”的处理意见。

案例中某市教育局做出的禁止各学校聘任尹某当教师的处理意见，指向对象特定，指向范围具体，该行为已经对外产生了拘束力，具有执行力，是一种具体行政行为（行政命令）。该行政命令实际上使尹某在某市教育局所属各学校从事教育教学工作已不可能，直接影响了尹某的基本权利。因此尹某有权以行政命令违法为由向法院起诉。行政命令作为具体行政行为的一种，必须坚持依法行政的原则。根据《教育法》、《教师法》的有关规定，尹某是已经取得教师资格的教师，在其教师资格未被撤销之前，应当享有受聘权。聘任教师属于学校的自主权，某市教育局以行政命令的方式，对尹某的受聘权进行限制，属越权行为，因此该行政命令是违法的。

法院依法撤销了某市教育局违法的行政命令，这是形式法治的内在要求，但这并不表明法律认可尹某的“不符合国家教育主流方向的言行”。教师和其他公民一样享有言论自由的权利，但这一权利不是无限制的。我国《中小学教师职业道德规范》规定：教师应注意培养学生具有良好的思想品德，不传播有害学生身心健康的思想。我国《教师法》第8条规定：教师应遵守宪法、法律和职业道德，为人师表，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。

某市教育局作为教育行政主管部门，应对尹某的错误言论和行动进行干预，但应采取合法方式，不得超越自己的职权。聘任教师是学校的自主权，某市教育局无权采取行政命令的方式进行干预，但可以采取行政指导的方式，建议尹某所在学校对其进行批评教育;如果尹某拒不接受批评教育，也可建议学校与尹某解除聘任合同。

（二）人事局作为人事行政主管部门是否有权辞退教师？下面是一个典型案例。

叶某从1992年7月至1999年12月被聘任为某市某学区小学教师，属事业单位的专业技术人员。1998年某市某学区考核小组在教师职务考评中，叶某被评为“合格教师”。同年叶某因犯挪用公款罪，被某市法院判决免予刑事处分。某市人事局以叶某被判决免予刑事处分为由，要求某学区将评审结果改为“不合格教师”。1999年4月26日某市人事局以叶某犯挪用公款罪，被判决免予刑事处分，且1998年度考核中被确定为“不合格教师”等为由，根据《国家公务员辞职辞退暂行规定》和某市人事局（1995）39号文件的有关规定，做出《关于辞退叶某同志的通知》。

叶某不服某市人事局的辞退决定，向法院提起行政诉讼.法院认为，根据《教师法》的规定，有权解聘教师的应为教师所在学校。人事局对教师做出辞退决定超越了自己的职权范围，因此判决撤销人事局做出的关于辞退叶某的决定。

在此需注意以下两个问题。

1.有一种观点认为解聘与辞退是两个不同的概念，进而认为人事局有权辞退教师，学校有权解聘教师。这是不对的。在实行聘任制的环境下，教师与学校之间传统的任用关系已变为聘任合同法律关系。此时辞退就等同于解聘，即解除聘任合同，是指学校以其单方的意思表示，依约解除与教师的聘任合同。

2.辞退教师的法律依据。公务员的行政职权和教师的教育教学职责是根本不同的，显然教师不属于公务员序列，因而辞退教师不能适用《国家公务员辞职辞退暂行规定》。此外，在某市人事局（1995）39号文件中虽然规定，人事局享有辞退教师的行政职权，但因其与上位阶的《教师法》相冲突，是無效的，因此不能作为人事局有权辞退教师的法律依据。

二、违反法定程序无效。

《教师法》第10条规定，国家实行教师资格制度。取得教师资格，是教师依法享有受聘权的前提。撤销教师资格则意味着剥夺了教师的受聘权。撤销教师资格必须符合法定的条件和遵循相应的程序。

1.撤销教师资格的法定机构和条件。《教师资格条例》第19条规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府教育行政部门撤销其教师资格：①弄虚作假、骗取教师资格的;②品行不良、侮辱学生，影响恶劣的。

2.撤销教师资格的法定程序。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第32条规定当事人有权进行陈述和申辩。原国家教委《教育行政处罚暂行实施办法》规定，教育行政部门在做出撤销教师资格的处罚决定前，除应告知做出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。

下面就是一个教育行政机关违反法定程序撤销教师资格的案例。

1982年至1988年11月，吴某在某区一学校任教。1988年11月调到某矿务局从事计划生育工作，后调到该局幼儿园工作。吴某在该局工作期间，虽不在职任教，但该局仍将其作为教师确认其专业技术职务。1996年6月，吴某在实施教师资格过渡工作中以在职教师的身份参加评定，并取得小学教师资格。1998年12月28日，某区教育局以吴某的教师资格证书属欺骗取得为由，做出行政处罚决定，撤销吴某的教师资格证书，但做出决定前未告知吴某陈述、申辩等权利。

吴某不服，提起行政诉讼，要求撤销该决定。根据《教师资格条例》第19条的规定，案例中某区教育局在本行政区域内具有撤销教师资格证的法定职权，但是行使这一行政处罚权时，必须依法行使。案例中被告在做出撤销吴某教师资格的处罚决定之前，未告知其陈述、申辩、听证等权利，违反了《行政处罚法》、《教育行政处罚暂行实施办法》等规定的法定程序。所以法院根据《行政诉讼法》第54条关于违反法定程序的具体行政行为应予以撤销的规定，判决撤销了被告关于撤销吴某教师资格的处罚决定。