打破现行农地统征制度

王小映

现行农地统征制度存在的问题

1．征地范围过宽，土地征用权被滥用。我国现行农地征用制度是从计划经济时期延续下来的。改革开放后，面临耕地大量占用的严峻形势，为了更好地运用行政手段协调城乡用地关系，保护耕地，国家逐步从法律上将农地统征制度巩固下来。1998年修订的《土地管理法》正式确立了土地用途管制制度后，农地征用制度与土地用途管制相结合，土地征用成为政府实施农地转用管制的重要手段。这样，除乡镇企业用地、农村公共公益事业用地、农民宅基地，所有新增建设用地需要占用农用地的，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要，还是出于房地产开发等私人目的的需要，都借助国家土地征用权来统一征用农民集体土地，集体农用地转为建设用地进行开发利用的权利即土地发展权通过土地征用而收归市（县）政府拥有。

2．征地补偿标准偏低，补偿费用不能足额到户。在现行征地制度下，国家法律规定的征地补偿项目包括土地补偿费、劳动力安置补助费和地上物补偿费。虽然，改革开放后国家先后几次调整了各项征地补偿费用的标准（据有关部门估计，综合各类用地，1987－1995年征地费平均约为7.5元/平方米，1996－1998年约为10.5元/平方米，1999－2002年约为15元/平方米），但是，与不断增长的农地转用过程中的土地增值相比，与农民从事非农就业的门槛相比，与农民的社会保障要求相比，现行法律规定的征地补偿标准就显得很低。特别是，对于本来就很低的征地补偿费用，集体经济组织又要截留、分享，因此农民实际得到的补偿更低。征地后失去土地的农民由于缺乏非农就业所必需的专业技能等原因，很难在短时期内找到合适的非农就业岗位，而货币形式的社会保障体系又很不完善，致使一部分农民的基本生活和就业都受到了影响。按照国家统计局统计的数据计算，在1987－2002年间，全国非农建设占用耕地面积共334.7万公顷(5021万亩)，按农村人均耕地计算由于耕地占用部分和全部失去耕地的农业人口就达2405.07万人。

3．征地中取得的土地增值收益在城乡之间未能公平分享。长期以来，在工业优先、城市优先的发展战略下，县、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低价取得集体农地并将之转为国有土地，再以国有土地所有权代理人的身份向城镇建设用地市场统一供应建设用地。在此过程中，县、市以上政府以耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地出让纯收益等租、税、费的形式将土地增值收益归公。虽然，这种农地统征制度保证了土地涨价归公，但是并没有保障归公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每亩数万、十几万、数十万元不等的土地出让纯收益主要投向了城市土地开发建设，只占土地增值收益一小部分的耕地占用税（1－10元/平方米）、耕地开垦费（一般为6－20元/平方米，大城市地区最高为30元/平方米）和新增建设用地有偿使用费（分十五等，5－75元/平方米）等投向了农业、农村。农民在农地转用过程中应当集体享有的土地发展权和土地增值收益事实上不同程度地受到了剥夺。

改革征地制度和农地转用制度保障农民权益

统筹城乡经济社会协调发展，必须打破以城乡二元土地所有制为基础、对农地转用实行国家征用管理的农地统征制度，通过改革征地制度和集体建设用地使用制度，逐步建立以城乡接轨的土地使用权制度为基础、以土地用途管制为核心、区分公益性和经营性两类不同性质的新型农地转用制度。

1．对于公益性用地以及享受特殊政策优惠的建设用地，以征地方式实现农地转用。严格意义上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用权取得个人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的一种行政行为。之所以要动用土地征用权，是因为只有依靠国家权力才能确保土地利用规划所划定的公益性用地能够为公益事业承担者按照正常的、而不是土地使用者单边垄断下的市场价格取得。按照逐步统一城乡建设用地政策的总体思路，参照城镇《划拨用地目录》规定的公共公益事业用地，对城乡公共公益性用地及其他享受政策优惠的用地实行土地征收、征用，建立与市场经济相适应，有利于促进城乡协调发展、保障农民土地权益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具体而言，对于出于公共利益需要如紧急避险、战备等必须暂时占用农民土地的，建立土地征用制度；对于公共公益事业的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的补偿中，要充分考虑社会保障等各种因素，参照农地市场价格变化等，提高并适时调整被征地农民的土地承包经营权补偿标准和劳动就业补偿标准，同时要严格规范征地补偿的发放对象，限制集体经济组织以各种形式侵蚀农民的补偿费用。为了促进城乡社会公共公益事业发展，保障其能够以适当的成本取得建设用地，可减免耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等来自土地增值收益的税费，或者统筹运用经营性用地上取得的土地收益对公益性用地予以补助。

2．对于规划待转用的经营性用地，探索以集体建设用地流转入市的方式实现转用。在完善土地利用规划、合理配置土地发展权的基础上，经政府按照土地利用规划和土地供应计划批准规划待转用农地可以转用后，可由建设用地者按照提高后的征地补偿标准向规划待转用农地的承包农户购买土地承包经营权并支付相关的劳动就业补偿费用（双方达成协议后，由承包农户申请转让并经政府批准后注销其土地承包经营权证），按照有关规定向政府交纳有关调节土地增值收益的税费，按照规划确定的建设用地的市场价格向拥有规划待转用农地土地发展权的集体经济组织缴纳一部分土地增值收益用以购买土地发展权，从而建立土地发展权转让制度和新增集体建设用地直接入市制度。

这样做，一方面可以运用市场机制对农民的土地承包经营权和农民的再就业损失进行直接补偿，保证农民在经营性和公益性的农地转用中在条件相当的土地上能够获得同等程度的补偿，保证在经营性的农地转用中农民拥有是否转用和转出其承包地的自主决策权，保证城镇建设用地价格不因土地征用制度和农地转用制度改革而不合理上涨；另一方面有利于稳定农村土地承包关系，并保证农地转用过程中的土地增值收益在城乡之间、村组之间、农户之间公平分享。在农地转用和土地转移后，土地所有权可由集体所有转为国有，并由政府直接向购买土地发展权和土地承包经营权的建设用地者发放国有出让土地使用权证；也可在形式上继续保留集体土地所有权不变，而向建设用地者发放与国有出让土地使用权期限、内容、效力相当的集体出让土地使用权证。