两个土地文件之间的政治脉络

孙　展　文　晔

4号令面世后，房地产业界有关33号令到4号令的种种争论达到了白热化。一个流行的说法是——从33号令到4号令之间留下的缺口，是政府故意为一些大地产商预留出圈地时间和机会，以保持土地供应的“某种平衡”

“最近我们的工作几乎停滞了，”张金福，北京丰台区卢沟桥乡建委主任表示，“4号令一出台，签了协议的开发商不敢划款，眼看开春，原本要开工的商品房，农民回迁房和绿化隔离带基建项目都受到了影响。”

一个“预留”的口子？

张金福主管的北京市西南三环和四环之间占地33公顷的绿化隔离带项目，是受到新近出台的北京市4号令影响最大的区域之一。根据4号令，张所管辖的绿化隔离带项目用地，凡是没有规划立项的都将实行“招拍挂”形式出让，而在此之前，这片区域还是北京33号令所留下的少数几个可以进行协议转让的缺口之一。

就在张金福感叹政策易变的同时，业界内有关33号令到4号令的种种争论也达到了白热化。一个流行的说法则是——从33号令到4号令之间留下的缺口，是政府故意为一些大地产商预留出圈地时间，以保持土地供应的“某种平衡”。

“现在1亿多平米的土地都已经圈到了手，政策的口子当然要扎紧了。”一位业界人士评价说。

“这怎么可能？”听到这个推断，北京市土地储备中心收购储备部负责人李兆滋显得非常吃惊，“制定政策都有一个认识逐步加深的过程。在2002年7月时，政府认为留下这几个口子有充分的理由，比如可以支持危改、加快绿地建设、促进郊区农民的城市化进程等等。但是经过一年多的时间，这些想法有了改变。”

李兆滋的说法似乎在卢沟桥乡得到了印证。在北京卢沟桥乡，19个村的39000名农民和20000多居民要搬迁，同时还有33公顷的绿化隔离建设任务要完成。“建设从2000年已经开始，市政府没有太多投资，要完成就只能给政策。”张金福说。

优惠政策包括每个农民必须得到50平米的回迁房，而作为回报，出资方可以获得25平方米(每个农民)的商品房开发权。在此政策之下，卢沟桥乡几乎每个村都成立了自己的农工商联合公司，这些公司的主要任务就是将手中拥有的土地“卖给”有能力的开发商，这一切都是靠协议完成的。

而那些已经“掌控”了土地处置权的村级土地开发企业，也不愿轻易将土地交上去拍、投、挂。“国家要是把地征走了，拍卖的钱全都进了北京市财政局的账户，农民的利益怎么保障，乡政建设的钱从哪来？”一位村级企业的负责人质疑说。

从政策到政治

业界所流传的——4号令曲折出台折射出“大地主与资本家”利益之争的说法——也被李兆滋反驳，“政策的出台最终是政府自己的决策，开发商的声音只是参考，怎么会有决定作用呢？”

而北京房地产业内的专家更愿意将33号令到4号令的转变归结于“政治因素”。“‘招拍挂的效果政府不可能不知道，一年时间也不会在本质认识上发生变化，促进这种变化的因素更多不是来自市场，而是来自政治。”这位不愿透露姓名的专家称。

他所说的“政治”是指2003年底，国土资源部会同其他部委对北京市土地市场进行的大检查。此次检查的结论不容人乐观——北京市大量土地未按国土资源部2002年11号令的规定实行招标、拍卖、挂牌；北京市政府33号文件为土地协议出让开的口子太大；存在较严重的土地违规现象，有些基层设立的开发区违规圈占土地；总体上土地供应量过大。

而在此之前，有关全国土地市场中的整顿消息也不断传来。大量违规、腐败现象被查处。“这一切显然会使有关部门感到压力。”这位专家评论说。

对于这种猜测，李兆滋不愿正面回应。

“这次检查的结果对4号令的出台确实有一定的促进作用，但更重要的是政府对政策认识水平在提高。”李最后强调说。