进一步解决农民进城就业问题的政策建议

胡德巧　荆　超

几年来，党中央、国务院十分重视农民进城就业问题。目前情况到底如何？最近，我们到农民工输出和输入较多的湖北、湖南和广东、北京、深圳等省市，专门针对农民进城就业的问题进行了实地考察。

一、促进农民进城就业具有十分重要的意义

近年来，由于就业环境日趋改善，进城就业农民迅速增加。2003年底，全国进城就业的农民约为1亿人左右；今年上半年，进城就业农民9350多万人，同比增长3.8％。作为劳务输出省，湖北和湖南去年进城就业农民均占本省农村富余劳动力的50％左右，共约1400万人。进城就业的农民大多是16—45之间的青壮年，他们主要集中在建筑业、加工制造业、服务业等技术水平较低的行业。调查表明，促进农民进城就业，大力发展劳务经济，对于增加农民收入、繁荣城乡市场、调整产业结构、维护社会稳定和促进城乡经济发展，具有十分重要的意义。

一是农民进城就业直接增加农民收入，成为解决“三农”问题的重要途径。2003年，湖北省农民外出劳务收入为322.96亿元，人均年纯收入5467元，相当于第一产业农民人均年收入的2倍。湖南省劳务收入达441亿元，相当于本省当年的财政收入，人均年收入为6000多元。农民进城就业，学到了技术，增长了知识，拓宽了视野，积累了资金，开始出现返乡创业热潮，成为农村经济发展的新生力量。

二是农民进城就业推动了城镇化建设，为城市经济发展做出了重大贡献。农民进城就业，为城市经济发展提供了大量劳动力资源，成为我国城镇化进程中产业工人的重要组成部分。2003年，外地在广东省各城市就业的农民达2000万人左右。深圳、东莞两市外来劳动力分别达500万人以上，是户籍员工的5倍，成为两市经济社会发展的主力军。

三是农民进城就业改善了土地管理，促进了农村土地流转和规模经营。在大量农村劳动力进城就业的情况下，一批农村土地实现了依法有偿转让和规模经营。2003年，湖南株洲市积极引导，全市土地流转总面积达50万亩，涌现了一大批土地经营大户。天元区马家河镇农民罗平投资1000多万元，租赁680亩土地，建立起一个现代化农业生态园，既改善了土地管理，又就地吸纳了本村农民近百人转移就业。

四是农民进城就业有效促进了城乡一体化发展，有利于缩小城乡差别。农民进城就业，不仅有效缓解了农村富余劳动力就业压力，提高了农业劳动生产率，促进了农业现代化，而且使越来越多的农民工直接融入城市生活，有的已成为城市居民。农民进城就业，促进了城乡交流，转变了农民的观念，带动了农村经济发展。农民进城就业，有利于打破城乡体制、政策和市场分割的状态，促进了城乡统筹协调发展。

另外，促进农民进城就业，可以缓解目前城镇制造业和其它行业中存在的用工短缺问题。

二、促进农民进城就业需要引起高度重视的问题

目前，我国农村劳动力仍然大量过剩，转移就业压力依然很大。湖北省还需转移就业的有400多万人，占全省农村富余劳动力的41％。湖南省未实现转移的约894万人，占55％。调查普遍反映，农民进城就业虽然呈继续增长趋势，但还面临着许多必须引起关注和加以解决的问题。我们认为，其根本问题是就业的体制和机制问题，同时也有对党中央、国务院的政策落实不到位的问题。归纳起来主要有：

1．政府的管理和服务体系建设严重滞后，直接制约着农民进城就业

近几年，党中央、国务院对农民进城就业高度重视，各地确实做了很多工作，这是必须肯定的。但是，对农民进城就业至今仍基本无明确的领导机构，无计划指标安排，无统筹就业的政策规定，无相关法律，无统计指标，无规范的服务等，这也是应该看到的事实。目前，有关部门似乎也在抓这方面的工作，但部门之间互相各自为政，缺乏协调，沟通和配合差，没有产生应有的效应。由于政府的宏观管理和服务体系没有到位，造成农民就业难和盲目流动等问题十分突出。

2．城乡劳动力市场分割依然严重，农民进城就业的信息化和有序化程度低

目前，湖南省有组织的劳务输出占30％左右。怀化市通过中介组织介绍和广告信息引导外出就业的仅有22.2％，在回流人员中，自发性外出的占了60％。湖北省外出就业中，通过中介机构等组织渠道实现就业的仅占13.23％。其根本原因，是我国城乡劳动力市场仍然存在着体制分割、政策分割、法律制度分割等现象，造成城乡劳动力供求信息存在严重偏差。

3．培训资金投入严重不足，农民进城就业能力普遍偏低

湖北省农村劳动力中，初中及初中以下文化程度的占71％，该省十堰市进城就业人员99％以上无专业特长。各地在广东省务工的农民中，务工前有一技之长的不到10％。主要原因有三个：一是农民职业培训没有得到应有重视，财政投入严重不足。湖南省现有农村富余劳动力1630万人。2004年，湖南省计划全省新增输出农村劳动力70万人，转移培训30万人，所需费用约5240万元，除中央财政今年对该省农民培训投入（阳光工程）1600万元外，其余的至今尚无着落。二是培训管理体制混乱。目前，农业、劳动、教育、工会等部门都在开展农民职业培训工作，这固然是好事。但缺乏统一计划和协调管理，培训资源也不能进行综合利用。有的还存在收费偏高的现象。三是培训内容针对性、实效性不强。主要是主观性培训较多，技能性和“订单式”培训较少。培训师资和培训教材根本不能满足就业市场的需要。

4．对进城就业农民的社会保障制度建设滞后，农民工参保积极性不高

广东、深圳等经济较发达的地区，正在进行进城就业农民养老和医疗保险的探索，但遇到许多困难。如进城就业的农民流动性强，在跨地区就业时，社会保险的转接基本上是只能转个人账户，有些地方甚至连个人账户转接都困难。北京市认为，社会保障是地区统筹，不同地区的保障水平差异较大，北京市的财政和社保资金只能用于本市户籍居民。社会保险缴费率较高，农民工工资水平相对较低，造成企业不愿缴，职工又缴不起。另外，大部分农民工对社会保障的认识不足，参保积极性不高。

5．相关法律法规不健全，对进城就业农民的合法权益缺乏有效保护

由于对农民进城就业的法律、管理和服务体系建设滞后，使农民工的许多权益受到侵犯。主要表现在劳动时间、劳动保护、劳动报酬、劳务纠纷、子女教育等方面的侵权行为较为普遍，特别是有的农民工的人身安全难以得到有效保护。湖南省常德市目前尚有42％的建筑工人的工资被拖欠，其中被拖欠2000元以上的约占22％。

三、进一步促进农民进城就业的政策建议

促进农民进城就业是我国新阶段新形势下就业工作的重中之重。对此，必须予以充分认识和高度重视。我们认为，要想全面做好就业工作，必须按照科学发展观的要求，尽快调整工作思路和管理机制，加强就业宏观调控，统筹城乡就业，尤其是要把农民进城就业摆在重要议事日程，进一步贯彻落实党中央、国务院有关政策措施，努力解决突出矛盾，真正为农民进城就业做一些实事。

1．建立统筹城乡就业的管理体制，尽快把农民进城就业纳入国民经济和社会发展总体规划

具体有以下五个方面的建议：一是建立健全统筹城乡就业的领导机构和工作机制。尽快成立国务院促进就业工作领导小组，由国务院综合部门和相关部门作为成员单位，加强对就业实行统一、协调和宏观管理。在此基础上，每年召开国务院促进就业工作会议。二是把农民转移就业、农民进城就业和城镇就业一样纳入国家国民经济和社会发展“十一五”规划和年度工作计划，并建立就业目标考核体系。三是掌握就业一盘棋，尽快研究制定统筹城乡就业的指导意见和促进农民转移就业的实施意见，抓紧研究制定就业促进法，促进城乡就业协调发展。四是根据中部地区农村人口和富余劳动力较多的实际，可明确和实施以中部地区为中心的农村劳动力转移就业发展战略，并以此带动中部地区崛起。五是研究建立统筹城乡就业的统计制度，采用科学的就业和失业统计指标体系。

2．进一步打破城乡体制和政策分割，加快推进全国统一劳动力市场和平等就业制度建设

加快建立和理顺城乡劳动力平等竞争就业的体制和机制，坚决打破就业市场中存在的城乡、地区和体制分割现象，真正实现城乡劳动力的自由流动。国务院可责成各地区、各部门认真清理不利于农民进城就业的政策和法规，研究制定城乡统一劳动力市场建设的中长期规划，采取有力措施规范市场行为。全面推动户籍制度改革，逐步取消对进城就业农民采取的各种不合理限制；取消对农民进城就业的不合理收费；取消专为农民进城就业设置的登记项目，实行统一的就业登记制度。

3．加快建立健全农民进城就业的服务体系

我们认为，最基本的要做好以下工作：一是尽快建立面向农民就业的信息网络体系。财政要设立专项资金，在全国范围内建立和完善农村劳动力资源调查制度和资源数据库，建设覆盖乡镇一级、联通城市的农村劳动力信息互联网络体系。加强区域和城乡合作，促进劳动力合理、有序流动。二是探索建立农民进城就业的援助制度。采取由财政提供担保、银行专设窗口等措施，为农民创业和就业提供小额贷款。对农村富余劳动力较多的地区、尤其是贫困地区以及失地失业的农民，应本着就业优先的原则，建立就业援助制度和农民转移就业援助基金，帮助他们实现就业和再就业。三是建立和规范中介行为和中介市场。严格劳动力市场中介机构的审批和登记，加强监管，严厉打击非法中介，鼓励和支持合法中介。在实施前两项措施时，建议由国务院有关部门共同选取一些地区进行试点，积累经验后予以推广。

4．大力开展农民进城就业的职业培训

培训是农民进城就业的关键环节，一定要把工作做实做好。一是加大财政投入力度，把农村劳动力培训纳入国家和各级政府财政预算。同时，积极争取世界银行和其它国际组织及民间团体的资助。二是改善培训管理。由国务院促进就业工作领导小组统一协调，有关部门分工协作、密切配合，整合现有的各类职业教育和培训机构、农村教育机构、农业技术推广中心等资源，广泛建立起农民进城就业培训的基地，形成以乡镇为主体、县（市）为重点的农民就业培训体系。三是根据市场需求和农民的就业意向，在师资、教材和其它设施方面，加强培训的实效性和针对性，大力推广直接面向用人单位需求的“订单式”培训。

5．建立适合进城就业农民特点的社会保险体系

关键是要抓好《工伤保险条例》落实工作，把进城就业农民纳入强制性工伤保险。同时，鼓励他们参加养老和医疗保险。建议有关部门共同研究确立农民进城就业的社会保险制度基本框架和基本原则，出台指导性意见，并先行在农民工输出和输入较为集中的地区开展试点工作。当前，要研究解决农村劳动力在地区间转移社会保险的接续问题。加快社会保险法的立法进程，将农村进城就业人员纳入强制性保险范围。城市最低生活保障制度应增加对进城就业人员中困难群体的援助。

6．加强对进城就业农民合法权益的保护

建立和完善相应的法律、法规和政策，切实改善农民进城就业的工作和生活环境，加强对其合法权益的保护，尤其是输入地政府要加强对进城就业农民的管理和服务。进城就业农民的子女入学要纳入当地城市的义务教育范围。要从源头上治理拖欠进城就业人员工资的行为，有条件的地方可建立进城就业农民工资保证金制度，保证进城就业农民工资的按时发放。加强劳动监察，加大打击坑蒙拐骗等现象的力度，严禁企业私招滥雇。加强对进城就业农民的政策和法律知识教育，增强他们自我保护的意识和能力，建立相应的法律援助制度。