三峡工程移民综合监理十年

梁福庆

长江三峡工程移民综合监理是我国水库移民工程管理工作的一项创新。这项工作从1994年酝酿筹备，1996年试点， 1997年全面实施，至今已历经10年。实践证明，三峡移民综合监理这一区域性综合性全过程的新型综合技术经济管理制度，在促进三峡移民工作全面贯彻实施开发性移民方针，促进领导机关决策民主化、科学化，提高移民管理机构管理水平，有效监测移民工程建设的进度、质量和投资，保障移民任务、资金“双包干”的顺利落实和移民迁建安置工作的顺利实施及圆满完成，确保移民搬迁安置目标顺利实现等方面发挥了重要作用。

一、三峡工程移民综合监理10年工作的主要成绩

l0年三峡工程移民建设，移民综合监理成绩显著，主要体现在以下六个方面：

1、开创了移民综合监理新路子，建立健全了一套新型的移民监理工作机制。

为克服以往移民单项监理的局限性，适应范围广、项目多、数量大、时间长的三峡百万移民搬迁安置监理工作需要，三峡移民监理在认真总结国内外水库移民监理工作的经验教训，结合工程建设监理原理，吸收世界银行移民监评工作办法的基础上，开创性地提出和实施了以区县为单位，综合系统全过程地监测、分析评价移民搬迁安置情况，并按区县、省市及全库三个层次汇总报送信息的移民综合监理新路子。同时，按照三峡移民工作管理体制，建立健全了移民综合监理以区县为单位，实施“统一管理，省市负责”的管理模式。建立健全了组织机构、规章制度、信息报送、成果运用等移民综合监理制度。建立健全了以综合监理单位承担监测并提供监理信息及成果，移民管理部门组织管理并运用监理成果，领导决策机关掌握并运用监理信息等3个方面运作的一套新型移民监理工作机制。从而在有效促进库区各地全面贯彻落实开发性移民方针和移民政策法规，促进领导机关决策民主化、科学化，帮助提高移民管理机构管理效率和管理水平，监督移民规划、计。划的执行，规范移民工程建设管理，预警移民搬迁安置的重大问题。保证移民工程建设正常进度和工程质量以及移民“双包干”顺利落实，保证移民搬迁安置工作的顺利完成等方面都发挥了重要作用，确保了三峡库区一期、二期移民搬迁安置工作的顺利完成。

移民综合监理这一新型的综合技术经济管理制度和方法，还得到了国家发改委、国家经贸委及水利部移民开发局的肯定和认可，并在全国水库移民工作中推广应用。

2、及时、全面反映和提供三峡移民搬迁安置的动态信息、重要信息和突发事件信息，充分发挥了三峡移民领导决策机关和移民管理部门的“耳目”作用。

10年来，移民综合监理通过季报、半年报、年报和专题报告等信息报送方式，共提供了监理季报、半年报、年报等600余份，监理评估报告、咨询建议报告、专题简报等数百份。共计6000多万字(含数据)。从而及时、准确、全面地反映和提供了区县、省市和全库区移民搬迁安置情况信息，包括农村移民搬迁安置、城镇迁建、集镇迁建、工矿企业搬迁、专业项目复建、文物保护、生态环境保护、地质灾害防治、库底清理等9大类移民工程实施的进度、质量、投资完成等信息，以及灾发重大工程事故和重大事件信息，帮助领导机关和移民管理部门及时了解和全面掌握移民搬迁安置工作信息和有关情况，为国务院三峡办及省市、区县政府和移民管理部门在移民规划管理、计划管理、移民工程进度控制、资金使用控制、质量控制、移民工程建设“四制”推行、移民“双包干”政策的贯彻落实及移民工程的组织协调等方面发挥了重要作用，有力促进了移民迁建安置任务的正常进行和按期完成。

3、及时反映和揭示移民搬迁安置工作的重大问题和主要矛盾，为保证移民搬迁安置工作正常进行和顺利完成发挥了重要的预警作用和参谋咨询作用。

移民综合监理通过跟踪监测和定期分析评价移民工程建设和移民安置中的重大问题，尤其是针对移民迁建安置的关键点、滞后点和薄弱环节，如移民“双包子”贯彻落实问题、移民工程建设“四制”推行情况、农村后靠移民安置质量问题、城镇占地移民生产安置问题、工矿企业职工安置质量问题、集镇迁建滞后问题、城镇居民建房问题、库底清理质量问题等实施跟踪监测和分析评价，所反映和提供的信息及建议引起了领导机关和移民管理部门的高度重视，并采取积极措施子以解决。如2002年初，国务院三峡办针对综合监理发现和提出的重大问题派出了9个调研小组，深人库区检查指导移民工作。 2002年上半年，国务院三峡建委针对综合监理反映部分移民工程进度滞后和库底清理质量不高问题，专门召开电视电话会议进行研究及部署解决。

4、为三峡工程移民政策的制定和调整提供了大量依据和咨询建议，促进了领导机关决策民主化、科学化。

10年来，综合监理通过提供大量监测数据、专题报告、咨询建议等方式，为上级领导机关考虑和制定库区的农村后靠移民生产安置、工矿企业职工安置、城镇占地移民生产安置、城镇纯居民商业门面还建、库底清理质量及“两个防治”(库区地质灾害及水污染防治)等政策提供了基础数据、信息依据和咨询建议，有力地帮助和促进了领导机关决策的民主化、科学化。如2002年开始，国务院三峡办每半年定期举行一次三峡移民工程综合监理报告分析评价会，形成关于移民迁建进展情况的分析报告，供领导决策参考。同时，综合监理报告中的许多基础数据和建议还被国务院有关领导讲话及有关文件参考、采纳。1998年综合监理报告中的部分数据及建议就被国务院办公厅《关于三峡工程库区移民工作若干问题的通知》 (国办发[1999］53号文)所采纳。

5、开展大量的技术咨询工作。帮助和促进了移民管理部门提高管理效率和管理水平。

综合监理通过技术咨询服务，已成为各地移民管理部门的重要技术支持和工作助手。如综合监理单位先后派出20余人次，对三峡库区18区县有关移民管理人员进行技术培训；推行综合监理质量巡视制度，帮助移民管理部门有效控制移民工程质量。据不完全统计，通过综合监理卜作已防止质量隐患150余起，避免重大质量隐患20余起；运用网络技术，帮助奉节、丰都两县优化统建房施工进度方案，有效缩短了工期，促进了两县移民迁建任务的完成等。据统汁，1998年以来，综合监理提出的合理化技术建议为有关区县直接或间接节约投资约5000万元。

6、成为了三峡移民监管体系的重要组成部分。

一是移民综合监理报告成果现已作为各级移民管理部门改进和加强移民工程建设管理工作的依据之一，其成果应用得到了各级领导的重视，起到了重要的监督作用。二是综合监理先后两次参加了国务院三峡建委组织的移民工程稽察工作，成为了国务院三峡建委对三峡移民工程例行稽察的重要技术力量。三是移民综合监理作为重要技术力量参加厂三峡工程一期、二期移民工程验收工作，所提供的《长江三峡工程移民工程建设综合监理报告》分别作为了二峡工程—期、二期移民验收重要成果之一。

二、三峡工程移民综合监理工作的主要经验及不足

归纳、总结10年移民综合监理工作，主要有以下五条经验：

l、狠抓管理创新，实施领导支持创新和带头创新是移民综合监理健康发展的保证。

三峡移民综合监理是一个崭新的事物，它从酝酿、试点到全面实施以及深化发展，都是解放思想，狠抓管理创新的结果，特别是与国务院三峡办、移民开发局和湖北、重庆两省市领导的高度重视、支持创新、带头创新密不可分的。为走出一条更加有效的移民管理新路子，国务院三峡办和移民开发局领导解放思想，带头大胆创新，在吸纳群众智慧和国内外移民监理工作的经验教训基础上，创新走出了一条具有中国特色的三峡移民监理新路子，并为全国水库移民工作树立了效仿和推广应用的榜样。同时，国务院三峡办和移民开发局领导每年定期研究综合监理工作，肯定成绩，总结经验，查找不足，不断创新和深化发展综合监理工作，有力推动和促进移民综合监理的范围逐步扩大，监理内容逐步深化，监理方法和手段逐渐多样及丰富，监理作用逐渐拓展和扩大，尤其是2001年在总结过去综合监理工作经验基础上，进一步创新建立的综合监理成果运用制度，推动综合监理工作迈上了一个新台阶。与其同时，湖北省、重庆市人民政府和移民局领导高度重视综合监理，不断创新和推动综合监理—工作深化发展。重庆市分管副市长高度重视综合监理成果运用工作，定期阅研综合监理报告，并针对有关重大问题要求移民部门核实和整改。重庆市移民局还专门行文规定了综合监理成果运用的程序和办法，指导和规范了综合监理成果运用工作。湖北省移民局也发文各县区整理上报综合监理成果运用情况，保证了综合监

理成果运用工作的深入发展。

2、狠抓制度建设，坚持依法依规管理是移民综合监理规范发展的基础。

10年来，三峡移民综合监理始终重视制度建设，有关规章制度从无到有，逐步健全完善，为依法依规开展和搞好移民综合监理奠定了扎实的基础。

一是努力建立健全移民监理法规体系，规范有序地开展移民综合监理工作。从1994年起，国务院三峡办、移民开发局根据《长江三峡工程建设移民条例》和国家有关法规，逐步制定了《长江三峡工程建设移民监理规定(试行)》、《长江三峡工程建设水库移民综合监理管理暂行办法》等9个移民监理法规，初步建立和形成了三峡移民监理法规体系，使移民综合监理工作能够依法有序地顺利开展。二是注重移民综合监理规章制度建设，制定了综合监理合同范本、协议书，综合监理成果报告格式，制定了一系列包括综合监理规划、工作实施细则和监理工作手册等综合监理的规章制度，规范了综合监理的工作程序、工作方法、成果报送等工作。

3、狠抓队伍建设，建立和锻炼了一支“特别能战斗”的综合监理队伍是移民综合监理持续发展的根本。

10年来，通过组织培训、考核、认证等多种方式，初步建立了—批监理人员素质较高、专业结构较合理、“特别能战斗”的三峡工程移民综合监理队伍。三峡移民综合监理队伍除综合监理管理部门及主办单位外，现有长江移民监理公司和国电公司中南勘设院三峡移民监理部两个综合监理单位，并在库区设立了驻县移民综合监理工作站18个，有具有监理工程师资格的移民综合监理工作人员180多人。他们常年爬山涉水，不辞辛劳，深入现场，坚持原则，认真履行工作职责，充分发挥了“眼睛”、参谋、智囊和助手的作用，受到了上级部门、当地政府和移民部门及移民于群的好评。

4、狠抓业务建设，不断进行业务创新和理论总结是移民综合监理持续发展的核心。

10年来，三峡移民综合监理不断进行业务创新和理论总结，推动了移民综合监理工作深入发展。一是统一设制了综合监理指标体系和报表格式，研制开发了综合监理指标管理系统软件并被批准统一使用，初步实现了三峡库区移民综合监理信息的全面管理、系统管理、规范管理和现代化管理。二是组织完成了三峡移民综合监理工作模型和指标体系的课题研究，经国务院三峡建委移民开发局科研小组组织专家评审认为：具有较高理论水平和实用价值。三是认真总结三峡移民综合监理工作实践，组织编写了《三峡工程移民监理读本》一书并出版发行，创新和丰富了我国水库移民监理理论。四是研究编写了多篇移民综合监理学术论文，并在近几届全国水库经济专业委员会年会上交流和在国家级刊物上发表，在全国扩大了三峡移民综合监理的影响，树立了效仿的榜样。五是专门组织编制了三峡移民综合监理教材，在多期培训班上专题讲授综合监理有关知识。六是狠抓综合监理工作人员培训工作。先后分别在武汉、北戴河培训基地和宜昌等地举办了12期培训班，共培训580人次。

5、紧紧抓住成果运用这个“龙头”是移民综合监理深入发展的关键。

实践证明：移民综合监理工作的核心和关键在于移民综合监理成果的运用。移民综合监理成果运用既是综合监理工作的落脚点和目的，又是检验综合监理单位工作质量和综合监理管理水平的“试金石”。因此，从2001年起，始终紧紧抓住综合监理成果运用这个“龙头”，不断推动综合监理工作深入发展。近3年来，综合监理成果运用初步形成了经常化、程序化、深入化“三化”特点，从而初步形成了监测一反馈一纠偏一控制的有机控制系统，有力促进了移民迁建进度、质量、资金控制体系日趋完善。移民综合监理成果运用在帮助解决移民搬迁安置过程中的重大实际问题和重点、难点问题，如巫山、奉节、丰都移民迁建安置进度滞后，高边坡影响移民迁建区安全问题，农村移民后靠生产安置质量较差问题、二线淹没文物搬迁进度滞后问题、库底清理质量问题等方面发挥了重要作用，取得了显著成效。

通过加强移民综合监理成果运用工作，也有力促进了综合监理单位努力提高监测、反映问题的广度和深度，注意不断提高综合监理工作质量。同时，还有力促进了移民综合监理管理部门注意改进管理工作方式，不断提高管理工作水平和管理效益，推动移民综合监理工作迈上了一个新台阶。

三峡移民综合监理：工作虽然取得了显著的成绩，但也存在着一些需要改进的问题：如对综合监理人员及综合监理管理人员的培训还需大力加强，进一步提高综合监理队伍的整体素质和业务能力；综合监理成果质量还需进一步提高：综合监理成果运用尚需进一步加强，尤其是区县综合监理成果运用的检查、督促及反馈工作及制度还有待改进和完善：

三、进一步改进和完善三峡移民综合监理工作的建议

根据三峡移民综合监理工实践和三峡工程三、四期移民工作任务，特提出进一步改进和完善三峡移民综合监理工作的如下建议：

l、改进三峡移民综合监理委托方式，加强合同执行的管理与监督。

通过对三峡工程二期移民综合监理承担单位的考核，山国务院三峡办会同两省市移民局选择确定三期移民综合监理单位，并审定移民综合监理标准合同文本，同时加强对移民综合监理合同执行的管理与监督。湖北、重庆两省市移民局按国务院三峡办标准合同文本要求，考虑三、四期移民任务特点，与移民综合监理承担单位签订三、四期移民综合监理委托合同，并每年应根据移民工作实际情况，与移民综合监理承担单位协商合同补充条款。

2、进一步明确综合监理单位的职责和任务

要进一步明确综合监理单位的职责和任务：—是要及时反映库区贯彻落实移民政策、法规情况。二是反映移民安置规划、汁划执行情况，对移民．厂程总体进度、年度进度进行监测评估，预警有关重大问题，提出建议。三是对移民任务、资金双包干执行情况进行匹配分析，对移民投资使用的合规性及投资效益进行全面监测、评估。四是对移民工程质量安全总体状况进行监测评估。五是对移民安置质量和安置效果进行监测评价。六是配合国务院三峡办和两省市移民部门做好移民工：程建设管理工作，及时反映移民项目规划与迁建安置实施中的新情况、新问题，及时反映突发事件，并对移民中的突出问题和重大事件进行；专题调研。

3、强化移民综合监理的监测分析，完善信息管理

要强化移民综合监理的监测分析工作，有针对性地提出现实可行的对策建议，供领导决策参考。同时，要加强移民综合监理的信息交流及管理工作，努力提高移民综合监理信息的质量和水平。

4、继续大力推进移民综合监理成果运用

移民综合监理成果的运用，是对综合监理单位、各级综合监理管理机构工作质量和水平的检验，也是推行移民综合监理制度的目的所在。一是要继续坚持按半年、年度对全库综合监理报告进行分析评价，形成建议，供国务院三峡办领导决策。 湖北、重庆两省市也要按此方式组织本省市综合监理成从的分析评价工作。二是三峡库区各区县要建立与综合监理单侠定期的联系会议制度，对综合监理单位提出的问题和建议要及时给予反馈。三是要加强对库区省市、区县综合监理成果运用情况的监督检查，促进成果的运用。四是综合监理承担单位要做好成果运用的服务工作，对成果运用进行跟踪和反映。