中国领事保护正在完善

吴佩霜

新闻周刊：如何认识领事保护？

罗田广：使领馆的领事保护工作所能达到的效果受到诸多条件和因素的限制：首先，使领馆对本国国民的保护，实际上是依据国际法准则、国际惯例等督促接受国执法机关依法行事，公正公平处理；其次，领事保护所涉及的事项十分复杂，尤其是当我公民的行为违反驻在国法律并构成犯罪时，使领馆须尊重驻在国法律，不能袒护当事人的违法犯罪行为。使领馆实施领事保护时所进行的外交交涉既可能成功，也可能不成功。

此外，还有很重要的一点，公民不能因外交交涉不成功而起诉外交行为，这是世界各国普遍的法律规定。我国《行政诉讼法》第12条规定，法院不受理公民、法人或者其他组织对“国防、外交等国家行为”提起的诉讼，《行政复议法》也不适用外交行为。

新闻周刊：对于本国公民的领事保护，西方发达国家有哪些值得我们借鉴的？

罗田广：一是有效的侨民登记制度。西方许多国家在海外实施了侨民登记制度，他们可以通过这种制度与本国侨民建立相互联系，了解本国侨民人口等状况，一旦遇有紧急情况，可采取有效的领事保护措施。

二是健全完备的预防性领事保护机制。西方国家都建立了比较健全、完备的事前领事保护预防体系，形成了一整套机制性做法。他们通过领事部门及时向国内公众提供境外的各种相关领事信息，从而能够事先避免一些意外情况的发生。

三是相关领事信息发放渠道的网络化。完备的领事保护机制必须通过畅通的信息沟通渠道才能有效地发挥作用。

这些工作我们都在进行中，还需要不断将其机制化、法制化，不断完善。

新闻周刊：领事保护所进行的外交交涉，有可能因为客观原因不成功，但也有可能是因为领事官员的失职造成。但是我国法律规定，不受理对外交等国家行为的起诉。那么如何对领事官员的失职行为进行界定？哪些制度能够防止领事官员对本国公民的正当权益不予以保护？

罗田广：有关领事保护工作的法律框架总体上已经具备。公民如对领事保护工作有意见，可向外交部领事职能部门、纪检委和监察局投诉。我们将依据《维也纳领事关系公约》、双边领事条约、《中国境外领事保护和服务指南》以及《涉外人员守则》、《国家公务员暂行条例》、党纪、政纪等法律和规章的规定，对失职人员依法追究责任。

新闻周刊：除了本国公民与使领馆联系寻求保护外，使领馆是否会主动提供对本国公民的领事保护？通过什么样的途径获知？

罗田广：领事保护是国家权力，如国家从全局出发，或者从当事人的根本利益出发，认为有必要实施领事保护，即使受害人没有主动请求，国家也可实施领事保护。例如：2002年，我某劳务人员被某国警察殴打致残，当事人担心该国警察报复，不愿通过司法途径解决，没有提出领事保护要求。我部认为，该国执法部门知法犯法，情节恶劣，后果严重，仍决定对当事人实施领事保护。

新闻周刊：对于在没有建立中国驻外使领馆的国家的本国公民，如何提供领事保护？

罗田广：我国政府非常重视保护在未建交国的侨民利益。我们安排了与有关未建交国相近的驻外使馆代管在未建交国的护侨工作。■