立法环节：法制新闻之源

姚广宜

在我国，修改宪法、制定法律的职权属于全国人民代表大会；解释宪法和法律、制定法令的职权属于全国人民代表大会常务委员会。各省、自治区、直辖市等地方政府有对地方法规的立法权，可以制定相应的地方法规。据统计，截至去年，从中央到地方出台的各种法律法规约达数千部，除宪法和３个宪法修正案外，全国人大及其常委会共制定了２９２个法律，通过了１２１个有关法律问题的决定；国务院制定了９２０个行政法规；３１个省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定了７８０个地方性法规；国务院各部门和地方人民政府根据法定权限制定了１７００个规章。

对任何一部法律的制定和修订，从立法环节中，我们可以感受到从社会政治、经济、文化的发展需求，广大人民群众的意愿到国家意志的立法过程。这一过程，以及对这一过程的推进，法律的传播、普及，法律热点问题的探析等等，都是法制新闻报道的重要事实源，如何把握这一源头，主要有以下几个方面：

１．从民愿--议案--立（修订）法过程把握

对这一过程中所发生的事实的报道，媒体应从立法过程入手，抓住源头，把握时机。

众所周知的清华大学学生刘海洋硫酸伤熊一案，从２００２年２月２３日发生，经过一年多的时间，终于在２００３年３月２７日被北京市西城区法院正式受理，其间各大媒体都纷纷予以报道。如《北京晚报》就以《刘海洋以毁坏财物罪被起诉此案近百法学家论争有专家建议增设新刑名》为题，展开了热烈的讨论。据了解，刘海洋伤熊事件发生后，中国人民大学法学院刑事法研究中心曾邀请近百位法学界人士进行学术探讨。这些人士分别认为刘海洋伤熊案应以"非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪"、"故意毁坏公私财物罪"、"破坏生产经营罪"、"滋事寻衅罪"论处。不过，大部分专家建议以"故意毁坏财物罪"论处。他们认为，动物是动物园的主要财产，因此，刘海洋的行为可以定"故意毁坏财物罪"。

与此相反，另有学者在其他的研讨会上提出相反意见，认为动物不能被类推为财物。中国人民公安大学的樊凤林教授建议在刑法中尽快增加残害动物罪，也好在出现类似情况时定罪量刑。

刘海洋硫酸伤熊一案，一年前已被炒得沸沸扬扬。当它再次被提及时，新闻报道必须找到新的切入点，切不可仅仅是简单的旧案重审，而是要抓住人们对这一案件定性的焦点分歧，从立法角度，呼吁完善刑法，增加条款，以利对类似案件的审理，从而发掘出该事件的新闻价值。《北京晚报》和《北京青年报》等各大媒体对此案的客观报道，得到各界人士的首肯。

２００３年３月１９日的《北京晚报》的法制栏目，又以《治安管理处罚条例是不是该改了？》为题，报道了中国社会科学院科研局的全国政协委员刘白驹在两会上提出了修改《治安管理处罚条例》的建议，并由此引发了是否修改条例的争论。４月２３日，《南方都市报》报道了２７岁的大学生孙志刚被收容所故意伤害致死的消息，随着案件的审理，涉案人员受到法律的制裁。而由此进一步暴露出《条例》所存在的问题。６月１８日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，同时废止原来的收容遣送办法。从"收容遣送"到"救助管理"体现了从民愿--议案--立法的进程。

２．从推进立法的进程把握

根据我国的立法体制，任何立法议案从提出到审议到表决到立案，都要经过一定的程序和时间，而一些偶然或突发事件，往往会成为推进立法的助力器。

以《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》的出台为例，２００１年２月２４日是沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议的最后一天，沈阳市中级人民法院的２０００年工作报告由于没有获得代表过半数的赞成票，未获通过。据出席会议的代表冯有为教授透露，在投票前，有关人员曾希望代表们从沈阳大局出发，确保一府两院报告顺利通过。但当时的情况是，沈阳中级人民法院６名正副院长中，其中有３人出现严重问题，两名副院长因涉嫌走私、受贿被立案调查，院长贾永祥在２月９日的开幕式上，上午还坐在主席台上，下午就被中纪委专案组叫去核实问题，而后当事人很快向大会提交了辞呈报告。面对此情此景，代表们普遍认为，再投赞成票，无法向群众交代。

然而，否决结果却给法律出了难题：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，人民代表大会可以审议"一府两院"的报告，却没有规定不通过怎么办。当表决结果出来时，主席团打破惯例，当着全体代表的面研究解决办法，最后作出责成"市人大常委会对中级法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会报告"的决定，但后来发现，"一府两院"报告不能由人大常委会审议，必须由同级人民代表大会听取和审查。于是，在请教了有关专家学者，并向全国人大常委会和辽宁省人大常委会汇报后，在８月９日召开沈阳市第十二届人民代表大会第五次会议，专门听取代院长丁仁恕所作的沈阳市中级人民法院整改情况和２００１年工作安排的报告，大会最终通过了法院的报告。

"沈阳中院事件"很快被新闻媒体曝光，引起了有关方面的高度重视，以此为契机，推动了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》的立法步伐。在２００２年８月２６日的九届全国人大常委会第２９次会议上，这部已经调研、起草１７年之久的法律终于被首次交付审议。

３．从传播、普及法律的过程把握

任何一个走上法制的国家，都有一个法律广泛传播和普及的过程。中国自改革开放以来，进入一个世界立法史上少有的快速立法时代，面对如此众多的法律法规，如何让老百姓真正掌握，使其一方面能运用法律武器来维护自己的合法权益，另一方面又不至于因不知法而走上违法犯罪道路？为此从１９８５年到２００１年，已分四次先后拉开普法的"一五"、"二五"、"三五"、"四五"规划的序幕，并明确宣布："将我国现行宪法实施日即１２月４日，作为每年一次的全国法制宣传日。"对此，各新闻媒体都以大量篇幅和版面，配合普法教育，开展了以"增强宪法观念，推进依法治国"为主题的普法宣传活动。

在全民普法的过程中，各类媒体相关的法制新闻报道，诸如"领导干部带头学法"、"中央领导请法律专家作有关法律知识的讲座"等内容，对学法、普法起到了很好的宣传引导作用。从发现新闻的角度上说，该过程人们所进行的各种普法宣传活动，法制观念的树立，依法行政、依法办事等等内容，都是具有宣传价值的法制新闻信息。

４．从大众所关注的有关法律的焦点、难点问题把握

目前，各类新闻媒体对此都是以专题研讨的形式出现，如《北京青年报》所开辟的"法律圆桌"栏目。该栏目对信息源的采集大致有几方面，一是新闻背景，这是对案件内容的回放；二是嘉宾（专家）的意见；三是特别观点精选；四是相关法律、法规问题链接。焦点内容大都是人们所关注的有争议的法律热点问题，诸如"索要青春补偿费法律如何应对？"（北京青年报２００３年２月２３日）、"裸体体操ＤＶＤ是不是淫秽制品？"（北京青年报２００３年３月２日）、"储蓄员拿母亲钱算不算贪污？"（北京青年报２００３年３月３０日）、"推测性报道是否构成侵权？"（北京青年报２００３年４月１６日）等等。对上述焦点问题的讨论，有助于全民法律意识的提高，以及法律疑难问题的解决。

从各类媒体的法制栏目报道看，报道的内容已经不仅仅局限于对法律法规法条的宣传，更多的是用法律观点透视事件现象，把法律观点融于事件中，从事件产生的政治、经济以及各类社会原因中去剖析案件的本质特征，普及法律知识，推进法制建设。需要强调的是，在法制新闻事实的选择上，记者的报道最好不要仅限于法律本身，要注意思考与之相关的社会背景和警示意义。

综上所述，就法制新闻报道而言，立法环节是发掘法制新闻价值、广拓法制信息源的重要环节之一。在这个环节中，我们必须立足法律领域，突出法制特色，要用法律的观点分析观察经济生活和各类社会现象，不断拓展发现其价值的范围，延伸人们了解、认识、感受法制建设的耳目，进而开掘出更广阔的法制新闻报道空间。