西方政党的执政方式及启示

田恒国

一

当今世界，西方国家一般都形成了比较成熟的政党政治。政党政治通常指一个国家通过政党来行使国家政权。这就涉及到政党行使国家政权的方式即执政方式问题。西方国家一般都奉行两党制或者多党制，由两个或多个政党轮流执政或者联合执政。两党制并不意味着只有两个政党，而是指在众多的政党中，只有两个政党占绝对优势，可以取得执政权，轮流上台执政。在多党制国家，一般由在议会中取得多数议席的政党单独执政，或者由执政党联盟联合执政。所以，西方国家政党的执政方式，牵涉到政党如何取得执政权以及如何执掌政权的问题。

政党要取得执政权就需要赢得选举。在选举中赢得执政权的政党就是执政党，就可以负责组织政府（内阁），掌握国家行政权力。因此，竞选成为西方政党通往权力顶峰的必经阶梯。由于政体的不同，西方国家政党竞选的形式和重点不完全一样。在议会制国家，竞选的重点放在争取议会多数。在总统制国家，竞选的重点则放在总统竞选上。

在议会制国家，政党必须在议会竞选中获得多数议席，才能成为执政党。无论是执政党想继续执政，还是在野党要取代执政党上台执政，唯一出路就是争取议会多数。英国的议会制又称责任内阁制，由工党和保守党互相竞争，轮流上台执政。在议会下院大选中获得多数席位的政党，就取得组阁权，成为执政党，其党领袖出任内阁首相，下院中其他政党则成为在野党或称反对党。在实行多党制的国家，在大选中很难有一个政党能够在议会中取得有效多数，所以一般需要相对多数议席的政党联合其他政党形成执政联盟，联合执政。

在总统制国家，直选总统控制政府行政机构，并全权负责政府的组建工作，议会政党对组建内阁和政府的影响力较小，所以，在总统大选中获胜的政党就成为执政党。美国是典型的总统制国家，美国总统候选人当选后大多会以全民总统的面目出现，淡化政党色彩，有时还会任命一些其他政党人士进入政府部门任职，因此美国政府并不是一个完全的政党政府。但是，美国总统候选人是由政党推荐的，其执政理念不得不受所在政党的制约。总统的施政还必须取得议会多数的支持才能进行。所以，美国政党在拼杀总统选举的同时，也非常重视议会选举的胜利。法国虽然也实行总统制，但其直选总统的组阁方式有不同于美国的地方，称为“半总统半议会”制的国家。在国民议会中获得多数席位的政党或政党集团负责组织政府。如果全民直选的总统所在的政党与国民议会多数党同属一个政党，则政府组建与任命官员的权力属于总统；如果总统所在的党和议会多数党不属同一个政党或政党集团，则由获议会最大多数席位的政党或政党集团任命官员、组建政府。所以，法国的政党也必须在总统选举和议会选举中两路拼杀。

二

一旦政党在大选中获胜，取得议会多数或者赢得总统选举，成为执政党，它就会立即按照宪政程序（法律或政治习惯）全面接管政治权力。

作为执政党，它首先要谋求控制政府。在英国，国王会按照宪法惯例，召见已经成为议会多数党的党领袖，并按照惯例邀请他或她出任首相并着手组建政府。在得到国王形式上的授权后，已经是首相的多数党领袖会迅速提出一个在大选时就已经准备好了的内阁名单，并向议会和公众通报。由于实行责任内阁制，根据英国议会和内阁的惯例，内阁成员必须是议员，多数党领袖总是从已经当选议员的政党领导人中挑选内阁成员。内阁名单提出后，须交议会下院审议表决。获得半数以上的议员支持，新的政府就宣告成立。由于首相领导的政党在议会中属多数党，首相提出的内阁名单在议会中往往会很容易通过，表决只是一个形式而已。德国实行总统议会制，总统和总理都由议会选举产生。在一般情况下，联邦总统是从执政党中选拔出来的，通常由执政伙伴的政党领袖担任。总统在执政党中提名总理候选人交议会选举产生联邦总理，再由政府总理组建政府。由于总统具有党派身份，因此，执政党通过把持总统这一职位，通过它在政府、议院以及政党之间进行斡旋，以利于执政党组成的政府能够顺利施政。根据基本法的规定，联邦总统的作用类似于英国的国王，是虚位元首，不掌握实权，仅仅是国家团结的象征，形式上的国家最高代表，履行国家礼仪上的政治职能。

由此可以看出，在内阁制国家中，国家元首和政府首脑由两人分别担任，作为国家元首的国王或总统只是一个“虚位元首”，没有实权，实际权力掌握在作为政府首长的总理（首相）手中。执政党把持了这一关键职位，也就牢牢控制了执政权。

美国总统既是国家元首，又是政府首脑。所以，美国的执政党由于控制了这个重要职位，也就牢牢把持了执政权。虽然美国总统候选人当选后大多会以全民总统的面目出现，淡化政党色彩，有时还会任命一些其他政党人士进入政府部门任职，但作为政府首脑，为了实施其政策纲领，总统在任命政府官员的时候，仍然以所在政党为主要依靠力量，经常与国会两院议员、各州党的主席和主要骨干分子磋商人事任命事宜，并通过行政官员的任命来体现党派色彩。从理论上来说，法国总统是政府权力的核心，总统所在的党也就是执政党，但总统对于总理和内阁成员的任命要受到议会中占多数议席政党的制约，法国政治的二元结构体制，决定了无论是总统选举的胜利还是议会选举的胜利，都意味着该党成为执政党。当总统与议会多数派分属不同的党派时，总统对总理的任命更多的是完成形式，总理全权负责组建内阁政府，同时执政党和反对党的界限开始模糊，只有既不属于总统所在的党派，又参加政府内阁的党派才算得上真正意义上的反对党。因此，在法国，政党控制了总统职位和议会多数席位，均意味控制了执政权。

三

西方国家的政党通过竞选取得执政权，成为执政党，通过组建政府，实现政党对政权的控制，政党似乎已经完成其使命，退居后台。此时的执政党通过对政府及其政策过程施加影响、发挥领导或指导作用的方式，实现其执政权。作为执政党，一般都有自己的宏观政策，即执政党在一个时期内的基本方针和基本政治主张，一般由党的全国性组织制定。执政党的宏观政策的表现形式为党纲、党章、决议、领导人的谈话、演说、竞选宣言等。执政党的宏观政策的原则性很强，不具操作性。所以，为了贯彻落实宏观政策中的原则，执政党要结合具体政治实践，制定出可操作的、能够指导社会政治生活的国家法律法规和国家政策。执政党的政策转变为国家法律法规和政策这一过程，是由执政党高层领导透过政府（内阁）决策机制和议会议事机制来完成的。由于政治体制、政党制度、政党数目的差异，西方国家执政党影响政府及其政策过程的方式有所不同。

在内阁制国家，在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖出任内阁首相，负责组阁，从而总揽国家行政权力，对议会负责。这样，在内阁制国家，执政党通常既操纵议会，又控制了政府，可以顺利通过政策制定与实施，实现自己的执政权。

在英国，执政党的高层领导与内阁的高层领导是合二为一的。对于执政党来说，内阁是党的最高领导人组成的领导核心，对于国家来说，内阁是行政机关最高决策机构，是国家和社会的最高组织、领导和管理中心，因此，英国内阁制定政策的过程，既是将执政党的宏观政策具体化的过程，也是将执政党的政策国家化的过程。透过这一决策机制，保证执政党的政治主张和政策要求顺利透过内阁进入国家（政府）体系，赋予执政党的政策主张以国家权威。

执政党如果认为某项政策特别重要，具有广泛的社会影响，为了使其具有稳定性、长期性、严肃性和最高权威性，它就会谋求将它转化为国家法律。立法的过程，就是将执政党的政策和内阁的决策转化为法律的过程。在英国，几乎所有重要的法律议案都由内阁提出，因此，制定法律的是内阁而非议会。但是，任何法律议案都必须经过议会的表决程序才能成为国家法律，因此，执政党又必须控制住议会的立法活动。

政党控制议会立法活动主要有两个方法，一是组建议会党团并协调活动；二是控制议会各种工作委员会。英国执政党在议会中的政治活动是以议会党团的形式进行的。由于执政党是议会多数党，因此，执政党的议会党团实际上完全能够左右议会的活动。这里的关键是保持议会党团成员对本党的忠诚。英国大选中的候选人的竞争主要不是个人之争，实际上是党派之争，选民不看重候选人，而是看候选人所在政党的总体表现。所以，一旦失去政党的推荐，要想当选议员，则是相当困难的。所以，议会党团成员一般都会遵照本党的旨意行事。为了使本党议员在议会活动中协调一致，英国各个政党都规定了严格的党纪党规，并由政党领袖挑选和任命党督来控制和管理议会党团。党督负责通知本党议员有关的议会工作信息、督促议员按时出席会议并保证议员按党的决议行事、传达党的领导层的意见和决定，这样，每当议会讨论和投票表决重大问题时，议员们必须以党的利益为重。否则，会受到党的纪律毫不留情的处罚，告别自己的政治生涯。执政党正是利用议会多数，轻而易举地控制议会大会和工作委员会的程序和内容，将议会活动导入执政党的行动路线，使议会成为执政党的立法和议事工具。因此，内阁提出的议案照例在议会中获得通过，议会的其他议事活动照例会体现执政党的执政主张。

美国的政党，其组织比较松散，凝聚力比较弱，纪律也较为松懈，在某种程度上，只能算是一个选举工具。除组织竞选外，对当选的议员和行政官员没有直接的影响力和控制力。但是，这并不意味着政党没有执政权，只不过实现其执政权的方式显得更为间接和隐蔽。

在美国的政府内部，实际上没有政党的组织机构。总统在领导政府活动过程中，依靠的不是政府成员对执政党的忠诚，而是对总统个人和国家的忠诚。总统在政府政策的制定上不对政党组织负责。总统作为执政党的领袖，只是广大选民心目中执政党的象征。因此，美国政党对政府政策的制定和实施的影响力和控制力没有英国两大党那么直接和明显。但是，美国总统候选人人选是由政党的全国代表大会选举产生的，在全国代表大会上还要通过该党的政治纲领。该党总统候选人的政治观点就需要与党纲保持一致。总统作为执政党的实际领袖，选任政府官员主要在本党内进行，以体现党派特色。总统作为政府首脑，为了贯彻实施其政策纲领，需要依靠政党的组织和力量，特别是需要取得国会议员的支持，这就需要透过议会内部的政党组织活动来实现。

在国会内部，各政党的全体议员分别组成各自的议会党团，其职责为通过召开秘密会议，选举议院的本党领袖，通过本党在议会党团内的活动规则，讨论和确立本党在议会活动中政策立场和策略。在议会党团内，两党一般都会推荐自己的一名领袖，负责调解本党议员的关系和矛盾，协调议员在议会议事活动中的立场。作为执政党的议会党团领袖，则在总统与本党议员之间发挥联络作用，帮助总统推行他的立法计划。国会内还有党的副领袖、督导、副督导等。他们协助领袖分析和估计议案的表决形势，并对本党议员的行为进行约束、控制和监督，以保证本党的意志得以实现。

四

通过分析可以看出，西方国家政党的执政方式，一般都以间接方式为主。因此，西方国家政党的执政活动，都是以选举和组阁为中心进行活动的。

西方国家每隔几年就会举行一次大选，以决定由哪个党派的领袖人物出任政府首脑，组织政府。每当大选之时，各政党就要走到前台，通过各种方式进行宣传和竞选活动。他们通过调查选民意向，确定本党的竞选纲领和政策，通过代表大会的方式提名或者选举本党的政府首脑候选人，通过电视等新闻传媒或者巡回演讲的方式宣传本党的纲领及政策主张，攻击竞争对手，以赢得选民对本党及其候选人的支持。待到选举尘埃落定，新政府开始运作，政党的活动则逐渐退入后台。此时作为整个政党的活动，则主要是为下一次的选举做准备。其对政权的控制则转入议会和政府内部，透过议会和政府的议事和活动规则而发挥作用。

西方国家无论是实行总统制还是实行议会内阁制，执政党对政府过程以间接调控为主，执政党一般都不直接介入政府的决策和政策执行过程，而是以政府首脑的名义透过政府（内阁）发挥间接作用。西方国家在长期的政治治理过程中形成了比较成熟的文官制度，文官在政治上保持中立，忠实地执行政党政府的政策。西方国家的这种执政方式，比较好地实现了党政职能分开，使政府权力牢牢地掌握在总统或以总理为首的内阁手中，有利于提高政府行政效率。同时，政党透过议会内部的议会党团进行活动，可以在议会的立法和议事活动中贯彻政党的意志，使党的主张和意志上升为国家意志，赋予政党政策以国家权威。

西方国家政党的执政方式对我们不无启迪和借鉴作用。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心和执政党，其领导作用主要体现为政治、思想和组织领导。表现为通过制定大政方针，提出立法建议，来实施政治领导；通过向国家政权机关推荐重要干部来实施组织领导；通过进行思想宣传、做好思想政治工作来实施思想领导。这样，党委在同级各种组织中主要发挥领导核心作用，把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，在工作推进中进行思想发动，落实组织保证。其执政方式，就是要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。围绕贯彻党委决定，人大党组通过法定程序，使党的主张成为规律法规，推荐的人选成为政权机关领导人；政府党组通过政府决策程序，使党的主张成为政府的政令；政协党组通过政治协商，使党的主张成为社会各界的共识，从而形成党委总揽而不包办，协调而不替代，各部门的事由各部门去办，各部门之间的关系由党委来协调这样一种执政方式。