治水的成效取决于公共选择的成效

SARS暂告隐匿，洪水滔滔而至。洪灾中最值得我们关注的，乃是一个“顾全大局、自我牺牲”的群体——行蓄洪区居民，为了保护重点城市、工矿企业、交通动脉，他们献出自己的家园作为临时水库，分流洪水以削减洪峰、确保大堤安全。某些行蓄洪区每隔几年就要向洪魔献祭一次，居民的命运数十年来世代轮回。

全国现有国家级行蓄洪区97处，总面积约3.5万平方公里，人口1700万，每当洪水逼近时，行蓄洪区居民往往先抗洪固堤、后炸堤行洪，负担极重，损失极大。许多时候，行蓄洪区居民自筑的圩垸足以抵御洪水，但在“牺牲局部保整体”的号召下，他们不得不含泪掘堤、将洪水引入家园。

行蓄洪区居民以个人财产的损失换得国有资产的安全，但长期以来，他们却并不能得到制度性补偿，也无整体性移民安置措施，而为了保持行蓄洪能力，行蓄洪区内土地利用和产业开发均受一定的政策限制，更兼屡次“舍小家，顾大家”，行蓄洪区居民长期陷于贫困之中。显然，在这种制度安排之下，行蓄洪区居民的生存权和发展权难以得到保障，而所谓“牺牲小家保大家”，即使宏观上可以达致损失最小化，结构上却属“抽瘦补肥”。

防洪救灾绝不仅仅是一个技术问题，更是一个政治经济问题，它不仅调整人与自然的关系，更调整人与人的关系。行蓄洪区居民的困境凸显了制度安排中极不合理的利益关系格局：在强势力量主导下，分洪损失并非根据“谁受益，谁承担”的原则，由获得安全保障的重点城市、工矿企业和交通部门分摊，而是几乎全部压在行蓄洪区居民这一弱势群体身上。当然，各级政府也在极力投入，但这投入毕竟远远不足。

如果说关于行蓄洪区的制度安排还能做到整体上收益大于损失、虽然显失公平但至少尚有效率的话，关于治水的全局性制度安排却连效率目标也难以达致：往往一年的洪灾损失就相当于按百年一遇标准兴建水利工程的全部投资，但水利建设却总是苦于资金匮乏。这种“有钱买棺材，没钱买药”的怪现象不能仅仅归因于人们的侥幸或健忘，而主要在于背后的利益格局：水利工程的投资主体与受益主体往往并不一致，在没有解决成本分摊问题的条件下，资金总是不足，而洪水到来时总要确保重点城市、中央企业和国有资产的安全，结果农村、地方和居民的利益往往被牺牲，事实上，每次洪灾损失大部分发生于农村居民和中小企业。

中华文明在起源上是一种治水文明，历代王朝无不在治水活动中谋求和巩固政权合法性。防洪救灾历来是政府的责任，而中央政府又应承担第一位的责任，这不仅是社会公平的要求，也是经济效率的需要。治水作为公共物品，无疑应由政府承担投资功能，而治水又涉及不同地区、不同部门、不同主体的利益关系，须依据“谁受益，谁承担”的原则予以协调，中央政府应作为主持人组织各方谈判。治水文明体现政治文明，治水的成效取决于公共选择的成效。我们曾经有过依靠群众运动、采用人海战术治水的历史，结果只是留下一大批病险工程，徒然消耗宝贵的人力物力。残酷的教训提醒我们，防洪救灾不能仅仅诉诸全面动员，而应首先落实各级政府的法定责任，着重解决资金保证与成本分摊问题，未雨绸缪，防患未然，尊重每一主体的合法权益，保障全体公民的生命财产安全。

今年抗洪救灾中最大的亮点，当属安徽省首次启动全省行蓄洪区运用补偿工作，沿淮9个行蓄洪区近30万献出家园的居民，可望按照国家2000年出台的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》和安徽省2002年颁布的《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》的有关规定，获得水毁损失40％至70％的补偿。淮河流域共有22个行蓄洪区，总面积1000平方公里，500多万亩耕地，200多万人口，我们希望这些公民的命运能够在此次洪灾后根本改变，我们希望全国生活于行蓄洪区的1700万公民的命运能够从此改变，我们希望国家补偿制度能够早日覆盖所有受灾人口。