以法律规范乡村关系

中国农村的基层民主经过15年艰难的发展历程，取得了很大的成果。但是由于既没有适合于民主的传统文化基础，也没有足够的懂选举和自治的政府行政人员，中国农村基层民主的发展遇到了很大的问题。主要表现在两个方面：一是严重的违法选举大量存在，而且不能及时得到纠正；二是乡镇政府对村自治事务的肆无忌惮的干预，尤其是随意大面积地撤换经农民选举产生的村委会成员。这种做法严重破坏了国家有关村民自治的法律。

之所以出现这些问题，主要是乡镇和村的关系没有解决好。按照《组织法》的规定，实行村民自治之后，乡镇和村要由“领导”关系变为“指导”关系，但是具体什么是“指导”关系，没有明文规定。“领导”和“指导”的区别在法律上不清楚，概念很模糊，而目前我国又没有相关的处理“乡村关系”的法律文件，因此如何处理乡村关系就要取决于地方干部的认识水平。而对于很多乡镇干部来说，传统的指挥命令的办法是最容易的，这就造成了村民自治和传统的政府统一控制的管理模式之间的不一致。

这是旧的政府体制和新的社会结构之间的冲突，表明目前适应村民自治和民主的制度建设及法律规范远远不够，需要进行大量的改革和建设。

1.当务之急是要从法律上制定一个“乡村关系法”，以法律条文来具体规范乡镇政府和村委会之间的关系，从而保证村民的真正自治。这个法律要一条一条地具体划分乡镇政府和村委会之间在财务和事务上的权力和责任。村级的财务和村级的人事权要明确划归农民自治管理，乡镇不得向农民进行任何在国家法律规定以外的摊派和征收。

这些要明确地以法律和法规的名义固定下来，任何人都不得违反。如果在全国进行立法条件还不具备，可以考虑在某些已经具备了条件的省先行试验。

2.为了保障乡镇对村级事务的“指导”，可以考虑由乡镇向各个村派出联络员或助理，实际帮助村委会进行文书处理、法律协助，处理经济事宜，建立与乡镇的联系等，但这些人不得干预村的内部事务。像目前这样的空洞和模糊的“指导”，只能使乡村关系继续产生大问题。

3.鉴于目前乡镇对村一级选举干预较多，应该考虑在选举中避免乡镇的干预。比较好的办法是在县或县以上政府成立常设的选举委员会，根据国家的规定制定适合本地的选举办法，并主持当地的选举（包括村委会和乡镇人大、县级人大代表的选举）和各种补选、罢免工作。这样可以避免乡镇对选舉的直接操纵。在选举的时候由选举委员会向各乡镇派出经过培训的选务人员，和各乡镇共同组成乡镇一级的选举委员会，监督选举的进行。选举委员会在没有选举、补选和罢免的情况下，可以做调查研究和培训干部的工作。常设的选举委员会也可以帮助地方逐渐培养起一批懂得选举和了解地方选举情况的干部。

进行这种改革要避免产生一种误解，即用政府的委员会来主持选举就是干预村民的自治事务。其实世界各国的地方选举都是由中央或地方政府主持的，这样有利于制定一个统一的选举办法，使选举更加公平而且避免乡、村的人为操纵。

4.在目前的“海选”提名中，候选人是由选民的提名票的多少来决定的。许多地方不管候选人本人意愿如何，只要选民的提名票多就选其为候选人。在潜江和其它地方，不少这样的人由于是被动当选，工作积极性不是很高，工作也不很努力，以致于被乡镇政府撤换。而这些人在被撤换以后也不去据理力争，造成了乡镇政府可以随意撤换村委会成员的现实。这种提名制度需要改革，应该采用以自我报名加预选为主要的提名办法。

5. 有些村委会成员由于本人辞职、生病、刑事问题而自动或被动离职，对此要规定一个比较规范的新成员补选条件和程序，同时也要设定规范的村委会成员的罢免程序。

6.逐步在地方建立一个由人大代表、新闻媒体、专家学者以及农民及各界群众代表组成的对于村民自治和选举的观察监督体制，加强社会对政府实行村民自治的监督力度。

在过去一长段时间内，因为是从零开始，有关决策者和执行者在推行农村基层民主时主要强调选举和民主的普遍性，而有意无意地忽略了选举和自治的质量。从中国基层民主发展的战略角度着眼，这也许是正确的选择。但在基层民主已经走过了15年的今天，进行持续的制度改革，完善法律体系，提高民主的质量，应是最重要的事情。