高等教育扩招必须防止“成本病”

戚业国　叶　军

人们在欢呼高等教育大众化所带来的机会的同时，高等教育学费的过快上涨也引起越来越多的人的忧虑，与连续两年高校扩招相对应，1999年全国普通高校平均学费比上午增长40．3％，2000年平均学费比1999年增长超过60％。扩招还将继续，学费的上涨有没有限度?人们不能不问，学费上涨的原因是什么，学费的上涨有多少合理性，难道实现高等教育大众化人们就只能接受高价却未必优质的教育吗?

一、是什么导致了高等教育学费的过快上涨

高等教育收费制度建立在成本分担基础上，因此学费标准的合理性取决于成本分担比例的合理性和成本本身的合理性。对于我国高等教育的成本分担比例，学者和教育决策者的意见分歧似乎并不大，近期25％左右分担比例是各方面基本可以接受的最高限度，而且已经作为一种政策确定了下来，但作为分担对象的成本本身却存在诸多争议。在学费的增长中，成本增加带来的学费增长越采越突出，如何在保证教育教学质量的基础上控制成本，是提高高校办学效益、控制学费过快上涨的关键所在，但人们并没有对此给予足够的关注。

统计数字表明，“九五”计划前三年，我国高校生均经常性成本年增长19．0％，生均学杂费年上涨22．4％。最近几年尽管学费每年都有大幅增长，但成本的增长也是历史上最快的，因而学费占生均培养成本的实际比例变动不大，从90年代初期的14％左右，到目前也只有20％多一点。这也正是一些人主张继续提高学费的主要理由。国外也有类似的情况，美国1987--1997年10年期间，按不变美元计算的学费，公立高校增长50％，私立高校增长40％，而中等家庭的收入仅增长了1．5％；1998年比1997年学费又上涨4％。

高等教育成本的上涨有合理性。客观上，社会工资水平在提高，教学和研究活动对仪器设备等投入要求越来越高，这体现了人类探索未知世界困难的增大和成本的提高，是现代社会需要承担的。但同时也不能否认，高校运行缺乏效率、现行的机制不能鼓励降低成本也是造成成本上涨的重要原因。我国高校经费不足与经费使用效率低并存的问题更为突出。近年高等教育建设与发展速度加快，相应的投入迅速增加，由此而增加的各种投资多数计算进了生均成本，导致我国高校的生均培养成本迅速增加。

成本分担政策把人们的注意力引向了对自己所分担比例的关注，却容易忽视高等教育成本本身。其实，在多数情况下，生均成本增加所导致的学费上涨要高于分担比例提高所带来的学费上涨，学费增加的同时，公共拨款的绝对数额也是不断增加的。

以兰州大学为例(据李发坤《切实抓好高校收费管理这项工作》文中数字计算，《中国高等教育》2000．7．14)，该校生均成本1999年比1998年增长64．5％(我国务类高校都有类似生均成本大幅增加的情况)，如果维持25％的成本分担比例的话，根据上年成本确定当年收费，1999年学费应为2530元，2000年就应是4162元。学费的上涨近于翻番，而个人的分担比例变化并不大，这反映了我国高校的整体情况。如果没有一套有效的控制机制，学费随着成本涨，发展趋势是令人担忧的。

将兰州大学两年支出项目进行对比就可以发现，1999年人员经费仅仅比1998年增长了15％，而公用经费增长了104．3％。再看公用经费增加部分的结构：生均业务费减少16．2％，而公务费增加19．8％。增加最多的是“其他费用”，增长479．3％，从生均812元增加到生均4704元，占到生均成本增加总额的59．6％。修缮费是增长最快的另一项经费，增幅也达到246．5％。“修缮费”与“其他费用”两项开支的增加数额占到了生均成本量的79．8％。这样的支出增长不知有什么合理性。很显然，生均成本的增加并不是教学业务费的增加，即不是直接教学成本的增加，因而目前在校学生的直接受益是有限的。

二、高等教育“成本病”的形成原因分析

不同类型的社会机构运行机制是不同的，盈利性机构总是以追求利润最大化为目标，在充分市场竞争的条件下，最大限度降低成本是获得最大利润的主要途径，由此形成了市场经济条件下推动技术进步、降低成本的主要动力。但在市场经济下的高校却不一样，它所追求的往往是收入的最大化、声望的最大化、甚至成本的最大化，只要没有明确的约束机制，它就不可能主动控制成本，由此形成了高等教育的“成本病(costdisease)”。霍华德．R．鲍恩对此有精辟的论述：“院校主要目标是办学成绩卓越、声望显赫、影响深远。为了追求卓越的教学、名望与影响这些看来富有成果的教育目标，高校所需的费用实际上是无止境的。无论开支多少也很难被认为足够了，故此，高等院校往往开销到其财力所能负担的最大限度。结果是富有的学校的财政问题同除去最贫困者的所有学校差不多一样地严重。这特别是因为开支一旦被纳入预算便被长期地固定下来，撤掉这些开支是很困难的。”

建立在“成本分担”理论基础上的收费政策，“成本”是中心概念，而高等学校通常是不进行培养人才的成本核算的。在我国，作为分担对象的成本依据经常性事业费开支确定，对高校来说，成本越高，所获得的收入就可能越多，公共拨款和学费都可能得到增加，因此鼓励了提高成本而不是降低。在学生一定的情况下，减少对开支的限制，提高生均费用，或者在费用总额不变的情况下，限制入学人数，来提高生均成本，从而达到提高学费的目的，这在许多国家都是存在的。

影响高等学校控制成本的另外一个重要因素是高等教育质量评价的复杂性和迟效性。由于高等教育的质量是难以立刻显现出采的，当获得的收入不能满足需要时，更多的学校会选择把自己的财政资金用于获得更多社会收入，用于直接影响自己声誉的活动，而声誉并不完全取决于当前的教育质量，真正用于学生教育教学活动的部分就可能面临不断减少的压力。人们发现，如果一所学校的财政出现困难，采取的直接措施通常是减少教育教学的直接开支，使得培养学生的直接成本逐渐减少，而名义的成本逐渐提高，学生的实际花费减少而要负担的学费却逐渐增加。这样的现象在世界各国高等教育中普遍存在。库姆斯在考察了加拿大、瑞典、美国以及欧洲的19个发达国家的情况后发现，“即使教育质量停滞不前或是下降，每位学生的实际费用也是保持着逐年上升这一反常趋势”的。

我国高等教育拨款长期采用“基数加发展”和“综合定额加专项补助”的模式，高校获得的总收入通常与学校的规模、办学的层次、学校的知名度密切相关。因此，多年来高校的兴奋点一直停留在扩大招生规模、提高办学层次、努力使自己升格、增加新的专业、提高学校的知名度上，对扎扎实实提高教育教学质量并没有给予太多的关注。而一旦实现了规模扩大和层次的提高，就会对资金形成更大的需要，在这样的循环

中，教育教学的投入总要处于次要的地位。

所以，如果不建立有效的成本核算与约束机制，而要按成本分担的一定比例制定收费标准，即使仅仅为了获得更多的学费收入，高校也会主动增加开支、提高生均成本而不是降低成本，从而导致学费的不断上涨，造成学生难以负担而办学质量并不会有多大提高的状况。

三、成本核算：根治高等教育“成本病”的良药

与基础教育不同，高等学校同时生产着多种“产品”。由于缺乏成本的分解核算，在高等教育成本计量中就出现了严重的交叉补贴现象：一方面把不属于学生直接受益的成本算到了培养学生的成本上，另一方面大大降低了对另外一些“产品”的成本估算值。比如学校产出的知识产品、公共服务的产品，成本被大大低估，直接导致社会知识产品不能进行等价交换，成本补偿困难。控制高等教育成本的过快上涨，就必须建立高等教育的成本核算机制。高校实行成本分担，这个成本应是经过严格核算的“培养学生”的成本；同时也不应是一所学校的个别成本，应是相同或相似教育的社会平均成本。我们曾经就高校成本核算提出了一些设想，基本的思想是把学校的全部开支进行分解，依据高校同时产出的多种“产品”分别进行成本核算，共同发生的成本实行合理分摊，由此得到一所学校的生均培养成本，同类学校平均得出社会平均成本。在这样的基础上，我们建议建立国家高等教育成本评价监控体系，高校的收费逐渐趋近直接平均培养成本，同时增加公共财政对困难学生的资助。无论一所学校事业费开支多少，实际直接培养成本低于平均成本的，只能按实际直接成本收费；直接成本高于培养成本的部分，公共拨款给予适当补贴，鼓励高校增加直接用于培养学生的成本，减少其他方面的开支。这样可以促使高校增加教育教学的投入而降低其他开支，促使高校运行成本降低而教学质量不断提高。学生支付这样的学费才是物有所值的。

我国高等教育成本和学费控制机制的建立，在基本保持现行高考制度的情况下，可以考虑采用以下模式：

第一，改革拨款机制。政府对高校的直接拨款主要用于补偿公共产品生产的成本。依据学校产出的公共知识、学校在社会的声望与影响等建立评价体系分配这部分拨款，同时运用财政机制促进落后地区高等教育发展，实行重点资助。另外的公共拨款直接补助给高考上线的考生，学生用补助支付学费，不足部分全部由个人自己负担。

第二，建立高校成本校算制度。研制“高校成本评价与成本构成分析体系”，结合年终审计，由独立教育审计部门对高校决算的开支构成进行核定，确定上一年度各高校的教育成本开支构成；并对不同地区、不同专业类别的院校平均成本构成进行核算。

第三，与物价部门协商核定学费标准。公式如下：某校的核定收费标准＝平均学费×(直接教育教学成本／生均总成本)。这样的模式主要是针对我国高校运行效率低造成成本上涨的情况设计的，限于篇幅无法详细说明，提出的只是基本思路。按照这样的公式，如果学校不加大改革力度，下决心提高效率，就可能导致经费来源逐渐减少，运行越采越困难，最终就无法维持的危险。如果一些高校为获得收入而不断增加教育教学成本，不仅学费过高会影响生源，而且达到一定程度后就不能再增加收入了。对学生来说，按这种模式支付的学费是真正购买了物有所值的“教育服务”。

高等学校因缺乏成本控制机制而导致的“成本病”，在强调效率的现代社会已经越来越引起人们的关注。没有成本控制机制，高等教育的运行效率问题就无法解决，学费上涨也就难以控制。当然，现代高校的成本核算与成本控制是一个十分复杂的问题，如何建立成本评价和约束机制尚需要更深入地研究和探讨。

第一作者系华东师大教科院副教授、高等教育学博士，现在教育部人事司工作

(北京100816)

责任编辑：海文