公车改革一盘难以下完的棋

■余　桂（上海）

公车开支大于国防开支

1984年以前，国家对公车控制较严。按照当时的规定，只有党和国家的高级干部才有资格配备专车，县团级以下的官员只能使用吉普车和自行车。1984年，这项规定被取消，公车消费犹如脱缰野马，一发不可收。1985年，全国进口的轿车、面包车达20万辆，耗资近20亿美元，超过了前30年的总和。巨大的市场容量和利润空间，不仅使各地争相上马轿车项目，汽车走私活动也因此与日俱增。

20世纪90年代以来，公车消费持续升温。据统计，“八五”期间集团购买小汽车的数量平均每年以16.2％的速度增长，购买金额则保持年均26.99％的增幅。公车几乎垄断了国内的汽车消费市场，以1993年为例，当年全国生产轿车22.5万辆，加上进口的18.1万辆，共40.6万辆。其中竟有98％为公款购买！当年用于公车的消费达700多亿元，相当于1996年的国防开支。近两年，虽然政府大力推进机构改革，减员增效，但公车消费仍然居高不下。1998年，全国新增公车82万辆，用于买车支付的金额高达1000亿元。加上司机工资、燃油费、保险费、维修费等，则当年用于公车的支出近2000亿元，而据2000年10月16日公布的《2000年中国的国防》白皮书，1998年中国的国防开支只有934.7亿元，仅相当于当年公车支出的一半。

有了公车，不腐败也难

本来，国家给大小官员配备公车的初衷，是为了方便他们的工作，更好地为人民服务。但在某些“公仆”那里，这仅仅是公车使用价值的一小部分。事实上，公车还肩负着彰显主人身份与地位的使命，充当着主人腐败的“小帮凶”。而为“公仆”开车的司机，则是公车制度的直接受益者以及公车腐败的真正“帮凶”！

事实上，某些领导已经到了无车不出门的地步，公车私用早已不是什么秘密。不仅外出旅游、钓鱼、宴会娱乐等要用公车，红白喜事、子女上学要用公车，甚至嫖娼也离不了公车。即使在一向比较清廉的上海，公车私用现象也比比皆是。据笔者对上海几家重点中小学所作的调查，每周1至周5早晨6∶30～7∶30，下午4:∶30～5∶30，挂着公车车牌（有的甚至挂着单位名称）接送子女上下学的公车总有数十辆至上百辆不等。如果哪所学校门口没有公车，多半是这所学校档次太低，官员子女不愿来。在一些著名高校，每逢双休，也会出现大量公车，这是领导们来上研究生课程班的缘故。

在广大农村，公车私用还有另外一个版本。这几年，在一些乡镇干部中兴起了一股到县城居住的热潮，他们早已不满足于乡村宁静但单调的生活，纷纷在县城购置房产，有的甚至拥有别墅，将家属户口迁往县城，过起城市生活来。领导们披星戴月，早出晚归，个别工作地点距县城较远的领导一天要跑数百公里，每天花在上下班的时间就有几个小时。笔者曾接触过某县的一名乡长，问他这样累不累，他说：“你不觉得坐车是一种享受吗？当我的车在马路上开，路人抛来羡慕的目光时，那滋味真是没得说。”

在公车腐败中，公车司机也扮演着重要角色。这些除了会开车以外一般再无其他技术专长的熟练工人，虽然地位不高，却拥有不容忽视的影响力，被老百姓“誉”为领导的“干儿子”。尤其是某些位高权重的领导司机，更是红人一个。不仅常常跟随主人享受高级别的待遇，而且往往是沟通上下级关系的重要桥梁。有些官员为了向上级领导行贿，往往先搞定他的司机，再通过他一步步实施行动计划。据说这招的成功率还相当高。而司机私用公车，早已是普遍现象。据大庆市纪委的一项调查，在公车使用中，办公事的占1/3，领导干部私用的占1/3，司机私用的占1/3。笔者曾对某所大学的校长用车作过调查，发现司机私用的竟占一半以上。

至于这些公车司机从修车和油料费中拿到的回扣，更是财政开支的“无底洞”。据《海南日报》引述该省公路运输企业的财务分析显示：轿车每万公里的运输成本为8215.40元，而党政机关、团体和事业单位公有轿车的运输成本是每万公里50361元，是运输企业的6.13倍。但是经测算，从每辆车的工作效率看，5辆公车仅相当于1辆出租汽车；从每万公里的运输成本来看，公车是出租汽车的7.4倍。

改革露出流产征兆

愈演愈烈的公车腐败，不仅造成了巨大的财政负担，而且严重败坏了党和政府在群众中的形象。随着改革的深化，公车改革终于被提上议事日程，成为继政府办公设备采购招标、移动电话配置改革之后的又一改革焦点。尤其是近两年，公车改革确实在一些地方热闹过一阵子。不少地方根据公务交通费用分配的工资化和公务用车的社会化改革方向，陆续出台了各自的改革方案。涌现出“大庆模式”、湖南长沙“好帮客模式”等颇具代表性的改革模式，取得了一定的成效。同时，为尽量减小车改后对国内汽车业的冲击，又相继出台了一系列政策措施，以启动私车消费。如多家银行推出汽车消费贷款服务，部分汽车生产厂家宣布调低市场售价，上海等地还推出私车牌照拍卖。此外，数百项不合理的交通车辆收费项目也被取消。种种迹象表明，公车改革这回似乎要动真格的了。

然而，实际情况远非如此。不少地方公车改革根本就没有启动；有些地方虽然名义上改了，实则换汤不换药，反而出现了新的乱摊派，因为掌握一定权力的干部很容易把出行费或油料费摊派到下属部门或企业中去，使基层又平添了一层负担。事实上，从近期传媒和市场反馈的信息来看，在大多数地区，“公家”依然是汽车市场的最大“买主”，尤其在商务轿车和中高档轿车领域，公车消费所占的比例更是高达90％以上。即使在私车购买力最强的北京，今年以来，私人购车比例也不断下降。据了解，这其中的一个重要原因是北京市全面放开“控办”，规定除行政机关和财政拨款的事业单位外，其他单位购车均不受限制，从而极大地刺激了单位购车的热情，同时也使原先为躲避“控办”的单位而用私人名义上牌的车陆续“浮出水面”。

在这种情势下，一些汽车生产厂家趁机大力开拓公车市场。2000年5月31日，一汽集团继推出县团级用车后，又在京隆重推出了“科级”专用红旗轿车。业内人士分析，这是一汽笃定公车改革在眼下不会有大的动作的结果。

公车改革缘何搁浅

从我国改革的进程来看，触动既得者利益较小的改革推行起来一般都比较顺利；而那些动作幅度较大乃至伤筋动骨的改革，由于牵扯到方方面面的利害关系，基本上进展缓慢，甚至有时还会出现倒退。公车改革这盘棋，从20世纪90年代初下到现在，局势一直不明朗，其原因大概也在于此。

既得利益不愿放弃由于轿车在中国的普及率较低，加上计划经济体制下形成的“官车”观念，使得长期以来，无论是在普通百姓还是在各级官员眼里，公车在某种意义上，就是权力与地位的象征。一名乡长曾经这样对笔者说，他下乡如果不坐车，不带上几个人，就觉得自己不像个乡长，甚至说话都会没底气。是的，对那些把公车看成是个人权杖之一的领导来说，如果让他首先从自己身上开刀，取消坐公车，不啻于抹脖子。即使发给他上千元的车贴，恐怕也无法弥补公车被“剥夺”后的巨大失落。因为没有了公车，可能就意味着个人行动自由要受到极大的限制，意味着自己少了一个彰显“派头”的平台，意味着自己与普通上班族没什么两样。所以，自从部分地区推出公车改革以来，几乎无一例外地遭到了不同程度的抵制。少数权力欲极强的官员干脆采取对着干的态度。如四川省叙永县县委书记巫俊明由于屡次超标准用车和购车，在“三讲”教育期间已被“三讲”巡视组查出，巫当时对“三讲”巡视组表示，尽快将这辆价值70余万元的沙漠王子越野车卖掉，其车款用于支持贫困乡镇的经济建设。可就在“三讲”巡视组离开叙永不久，巫便采用偷梁换柱的手段，指使该县电力公司用一辆六缸3000型三菱越野车与他乘坐的沙漠王子交换，并要求电力公司从农网改造费中拿出10万元作为车的互换条件。此事后来被《农民日报》曝光，盛怒之下的巫俊明竟然下令将该期的《农民日报》收回并焚烧，造成了极为恶劣的影响。

相关制度不健全按照一些地方的车改方案，公车配给制取消后，将对各级公务员进行一定数额的用车补贴，将公车拍卖给私人；或者由机关事务管理机构组建面向社会的经营性出租公司；或者委托出租公司代管，收益双方分成。再对下岗的司勤人员进行适当安置。但在实行过程中很快就会出现走形，原因就在于相关制度不健全。因为在政治体制改革不到位、政企尚未完全分开、上级主管部门对下级部门和所管辖的企业仍有相当大的约束力的环境下，还没有几个下级部门和企业的领导，为了抽象的公共利益，而去做那些可能危及本部门利益乃至自己“乌纱帽”的事情。因为在实际工作中，他们有求于上级部门的事情实在是太多了。可以说，没有上面的支持，许多工作都将无法开展，即使开展了也难以完成。在这种情况下，他们还敢在公车改革问题上过于认真吗？某县一名领导就曾对拟定中的车改方案颇不以为然。他说，如果取消了上级领导的公务用车，那他们下来用谁的车？还不是我们接送？领导能下来，是看得起我们，我们能让他坐公交或出租吗？至于企业，哪怕是非公有制企业，要想发展壮大，同样离不开政府的支持，如果领导要用你的车，你敢拒绝吗？保证高兴还来不及呢！所以，如果体制不理顺，仓促进行公车改革，不仅难以达到预期的效果，反而还会增加基层负担和企业负担、甚至农民负担。

决策部门的难言之隐应该说，对公车制度的腐败，对公车改革的重要性与必要性，决策部门是看得清清楚楚的。但为什么直到现在，这场改革仍未取得实质性进展呢？个中原因，除了上述几个方面的因素之外，保护国内汽车工业也是一个重要的考量。

长期以来，社会集团一直是国内轿车市场的最大买主，私车消费只是在最近几年才有所升温。所以，国内的主要轿车生产企业一般都把产品开发战略瞄准于公务用车和商务用车。随着居民收入水平和消费能力的提高，轿车走进家庭将是大势所趋。但国内目前相对恶劣的用车环境以及少得可怜的购车选择，使得期待中的私车消费热迟迟没有出现。在这种情势下，如果大刀阔斧地推行公车改革，对仰赖集团购买而生存的国内汽车企业来说，将是致命打击。另一方面，随着中国即将加入世贸组织，长期以来撑在国内汽车企业头顶上的保护伞将在数年内消失，国内汽车企业再难偏安一隅。早已觊觎中国市场的国际汽车巨头势必集中兵力拿下这块肥肉，这对至今尚未形成自主开发能力，毫无国际竞争力的国内汽车企业来说，将是一场生死决斗。如果眼下来个彻底的公车改革，极有可能使体质本来就十分虚弱的国内汽车企业大量失血，乃至“出师未捷身先死”。所以，当初传出公车制度要改革的消息时，最紧张的除了某些官员和公车司机外，就是各大轿车生产企业的领导。尽管从目前的情况来看，国家为启动私车消费市场，陆续出台了一系列旨在鼓励私车消费的政策措施，尽管部分厂家也在加紧开发经济型家用轿车，但要指望私人购车在短期内撑起国内轿车市场，实在有点不现实。而要全面形成整车自主开发能力，更非一朝一夕之事。所以，为了使被定为支柱产业的中国汽车工业能够在狼来之前尽快形成自卫能力，牺牲一点公车改革的速度，在决策部门看来，不失为一项权宜之计。

遗憾的是，国内某些汽车企业似乎并不理解决策部门的良苦用心，反而逆市行走；对于即将到来的中外企业冲突，不少国内汽车厂家也没有表现出足够的重视。

公车改革躲得过吗？

尽管公车改革这盘棋下到现在仍处于布局阶段，但笔者在采访一些政府官员时，他们几乎无一例外地表示，这是一场躲不过的改革。即使躲得过初一也躲不过十五。其中有一位更是大胆预测，公车改革在未来两三年之内必将有重大突破。他说如果公车制度到了过街老鼠，人人喊打的时候，哪怕你坐的是奔驰，又有什么滋味呢？至于老百姓，大概没有一个人希望公车制度继续存在。不久前，中国社会调查事务所就公车改革所作的调查显示，几乎百分之百的公众赞成公车“下课”，其中有74.2％的公众表示他们将十分关注这件事的“下文”。

是的，作为特权制度的产物，公车在为无数官僚服务了这么多年后，也应该寿终正寝了。当然，你可以减缓它改革的步伐，但你无法阻止，因为这是一项民心所向的改革。□

（编辑：张晓涛摄影:史利）