地方：债务风险有多大？

顾惠忠（上海）

本来，按中央的规定，地方政府是不能自行借债的。但事实上，地方政府借债已不是秘密。据《信息日报》报道，财政部长项怀诚日前指出，一些地方的债务风险已经开始显现，正逐渐成为地方政府的债务负担，并已对个别省的财力分配格局造成严重影响。他所指的债务风险，包括前些年一些地方为建设项目所作的财政担保。

用完祖宗的积蓄再掏子孙的口袋

南方某沿海城市党报有则报道说，当地一个县级市（以下简称H市）为创建全国卫生城市，两年来共动用资金80亿元。这两年H市1400多平方公里的大地，整个成了建筑工地。城区拆除旧房43万平方米，新建房屋108万平方米，建工大厦等近20幢高楼从中崛起；城市基础设施改头换面，主干道变宽了、平整了；一批雕塑点缀着城区……两年创建，一座新城已经建成。

查阅H市1995年至今的统计资料，发现当地4年间财政总收入为20多亿元。那么，何来80亿元投入创建的呢？

经调查，H市通过强行要求下属单位、群众向重点工程捐款，募集了数亿元。在直接融资手段用完，而财政又拿不出钱后，市政府就将各项基建工程分解到各个主管部门，采取“谁主管谁负责、谁负责谁集资”的办法推行。若哪个部门不落实，就搬掉其行政首长位置。被逼急了的部门头头只得四处筹款。如交通局专门成立了交通投资公司，向银行借钱造路，目前负债8000余万元。用当地领导的话说，为建设，我们不仅花光祖宗的积蓄，用空儿子的钱，还用了孙子的钱。

据国家有关部门对大连、烟台、南京、宜昌等市地方政府的调查，这些地方政府都直接对外借债。另外，在小城镇基础设施建设的投资构成中，银行贷款占10％，政府财政占20～30％，社会集资占50％，其它占10％。由此可见，地方政府借债已是普遍现象。

具体说来，地方政府的债务结构一般由三方面组成：地方政府承借或担保的直接债务；地方政府授意投融资公司等中间机构向金融机构借款，予以风险承诺的“点贷”项目(指名贷款)；由地方国有企业等举债，并承担偿还责任的间接债务。

调查显示，地方政府一般采用这样一些借债渠道：

国内政策性借款：通过地方信托投资公司等金融机构向国家开发银行或政策性银行借款，用于解决大型水利工程及其它重要基础设施建设。一般为中长期借款，期限为5～10年左右。有政府提供担保的，也有政府“点贷”的。

国外长期借款：通过资信度较高的地方国际信托公司向外国政府、国际金融机构借款，期限较长，一般为15～30年，有的达50年，由当地政府或财政、计委、外经贸委担保，用于特大型基础设施项目建设。

进入国际金融市场，尝试在国外资本市场上发行债券，吸收国外民间资本。

为某项大型基础设施建设项目进行社会集资。

由投融资公司等中间机构或直接向商业银行贷款，政府直接或间接担保。

上述5个渠道中，前3个渠道须得到中央的许可才能运作，后2个渠道缺乏必要的监控，也是地方政府融资公司的主要渠道，目前的情况有点乱。

为政绩，谋发展财力不够就借债

H市大搞基础建设，使城市面貌一下子由落后状态跃升至全国先进行列，却引来当地群众的极大不满。当地一家最大的国有企业，设备一流，产品俏销，因缺数百万元的流动资金不得不停产，数千工人因此下岗。厂里的工人说，市里能用数百万元建一个雕塑，为什么不能用这笔钱救救我们的工厂。据了解，H市这两年因基建而造成的财政赤字超亿元。当地的财政基本为“吃饭”财政，一年的财政收入也不过5亿元左右，所以，财政赤字使政府背上了沉重的包袱。那么，H市何以不顾财力大兴土木呢？1993年上任的市领导的一番话为我们揭开了谜底。他说，前任的前任搞了开发区升任了，前任搞了公路升任了，看来，我只能搞旧城改造了。不过，H市的现象绝非个别现象。

同时，地方政府借债也是不得已而为之。

我国的城市建设水平还较低，供水紧张、交通拥挤、燃气不足、住房水平低下，文化设施和环境质量差的情况在许多城市都存在。以垃圾为例，我国666座城市中，有200多座城市陷于其包围之中，而且每年以8％～10％的速度增长。政府要实施宏观调控，就得进行公益性项目投资，为微观经济运行创造良好的外部环境。此外，公益性以外的基础设施，因为项目资本密度高，一次性投资额大，投资回报缓慢，对社会投资形成不了足够的吸引力，也只能由政府来操办。所以，在中央政府将投资权限进一步下放后，地方政府肩上的基础建设担子相当沉重。尽管1996年以来，我国城市固定资产投资已占全社会固定资产投资的4％、GDP的1％左右，超过了一般产业的投资水平。但距联合国推荐的发展中国家城市基础设施投资比例应占固定资产投资的9％～10％、GDP的3％～5％还有相当的距离。因此，在一个较长时期内，地方政府的基础设施建设，担子会相当沉重。

而另一方面，在分税制建立后，地方财力主要依赖于地方税。而近年，地方主体税种优势下降，地方财力在维持基本的开支后，已是捉襟见肘，口袋里已掏不出大笔的的建设资金。所以，尽管国家对赋予地方政府直接融资手段一直持谨慎态度，不允许地方政府发行公债，但为满足日益扩大的城市建设资金需求，地方政府情急之下铤而走险，变相发债，打起了“擦边球”。

有了政绩说“拜拜”混乱之中藏风险

中央政府的谨慎态度不是没有道理，一旦口子打开后，地方政府乱来，最终的包袱只能由中央政府“扛”下。“九五”期间，我国债务还本付息近万亿元，中央财政的负担已较重，地方政府债务的风险过高，中央政府能否消化就会成为悬念。

事实上，正如项怀诚所言，地方政府债务风险已经抬头。爆发危机的个案已经出现。

江苏省如皋市长江镇1993年时，是当地的明星集镇，年创利税3000万元。当年，镇领导去一江之隔的张家港参观过后，提出一步赶上张家港的发展思路，要求各村上一个不低于50万元的项目，小企业上不少于200万元的项目，大企业上不少于500万元的项目。一下子上那么多项目，需要大量的资金投入。镇领导指令镇政府成立专门的集资办公室，向社会集资，当年以一年息20％、两年息25％的高息吸纳了1300万元集资款。而当年镇财政收入不到1000万元。由于盲目投资，至1995年5月，总投入近3000万元的7家新办企业，4家成为“半拉子”工程，3家即将倒闭。原有的26家镇办企业除了3家略有盈利外，其余23家受新项目的拖累全线亏损。全镇资产负债率高达160％，资不低债近1个亿。从财务角度看，全镇已到破产边缘。

此时，集资款兑付期到来，无奈之下，1995年12月，长江镇政府再次高息集资2600万元，将旧债烫平。

至1996年底，企业不见兴旺，新一轮兑付高峰期到来。这时，集资本息已达7000万元，但镇政府毫无偿付能力。当年12月，每天有上百人去镇集资办兑付到期的集资款，集资办无钱可兑便关门大吉。愤怒的人们拥至镇政府去讨、去闹，一些人在镇政府办公大楼支起炉灶铺上稻草住下不走，更有人将镇人大、镇党委、镇纪检委、镇政府牌子全部扛走。见此，上级政府紧急干预，调拨945万元“救火”。直到如今，长江镇政府还背着一大笔债务，镇财政崩溃后至今也未恢复元气，镇机关干部长期拿不到工资，全镇300名老师的工资也经常没有着落。

政府借债与个人、与企业一样，借债规模和财政赤字必须控制在国民经济承受范围之内，否则，就会产生债务危机。在这方面处理不当正是长江镇爆发债务危机的主要原因。为此，国际上确立了几条公认的政府债务警戒线。一是债务余额占当年GDP的比重为60％，发展中国家一般不超过30％；二是赤字占当年GDP的比重为3％；三是国债依存度，就是说，年度政府债务收入占财政支出和债务还本利息之和不能超过一定的比例，日本的这一比例为20％。

然而，一些地方政府借债时一副“猴急相”，你借、我借，只要借到就行。于是，地方政府在借，属下的财政、计委、建委、外经委等也在借，而融资的决策主体、偿还主体并不一致，造成投资失误的责任主体不明晰，导致重借轻还、乱借乱支行为的发生。结果，地方政府弄不清自己到底借了多少债，对是否面临债务危机也一概不知。

长江镇债务危机的前提原因是，以债务投入的项目缺乏科学详实的项目论证，既乱铺摊子，又是竞争性领域的低水平重复建设。地方行政领导在项目立项时，往往只从政绩出发考虑建设需要，很少顾及债务结构和实际偿债能力。甚至抱着让后任来“擦屁股”的不负责任的想法，掩盖即将到来的偿债高峰期。

有关调查还发现，一些地方政府的债务90％以上是向外国政府、国际金融机构的借款。外债是一种主权债，具有极强的偿还刚性。高额外债，地方政府既承担了项目单位偿还能力的风险，又承担了国家风险和外汇风险，融资成本相当大。一旦项目单位还款发生困难，地方政府就得动用财力垫付，给国民经济正常运行留下隐患。

同时，地方政府债务的运作缺乏保障机制。很少有地方政府设立专门的政策性金融机构，因此，政府举债或融资项目的投资，分散在地方商业银行或职能部门所属的投资机构运作。这些机构在兼顾政府的政策性投资需求时，还要考虑自身的经济利益。因地方政府融资的决策主体与这些投资主体间的责、权、利模糊，导致投资主体偏向于追求自身经济利益，而一旦决策失误，发生信用危机，又将责任全部推到政府身上。

开明渠，堵暗道法制管理避风险

既然地方政府客观上存在借债必要性，借债行为也已发生，国家不如开明渠堵暗道。关键是建立一个健全的体系，有效防范债务危机。

首先，从技术层面上建立风险机制。

一是参照国际上的通行做法，设立适用于我国的地方政府举债规模警戒线。

二是建立地方政府举债的效益原则，杜绝举债投入“首长工程”及竞争性领域，以保证将钱用在刀口上。

三是国家制定系统性的政府融资规划，防范地方政府脱离国家经济运行举债。

其次，从法律层面上建立责任机制。制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法律法规，对政府融资实行法制化管理，将举债责任具体落实到个人。并让地方人大对当地政府发债进行审查和监督，赋予地方人代会对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等的审查权和监督权，要求地方政府只有在得到地方人代会审查批准后，才能发债。

同时，从政府管理层面上建立监督防范机制。在地方政府将自身的举债行为进行归口管理后，上一级政府成立专门的公债委员会，公债委员会由财政、计委、银行、审计等部门组成。一方面对下级政府的举债行为实施严格的监控，将项目债务来源、规模、还债能力等纳入项目审批内容；一方面从下级政府每笔债务中提取一定比例的金额设立债务基金，一旦地方政府发生债务危机，以债务基金代为偿还。

而当前，应对全国地方政府融资规模、负债情况等进行梳理，严格区分责任，制定切实可行的还债计划，控制住地方政府债务混乱的局面。□（编辑：张良）